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第九讲 比较政府结构：纵向关系 华东政法大学 政治学与公共管理学院 集权与分权 纵向的制度类型 联邦制政府 单一制政府 中央集权与地方分权 所有的现代国家都以地域为基础，划分为中央（central，即全国的）和地方（peripheral ，边缘的，即区域、省或地区的）机构 集权（中央集权，centralization）：政治权力或政府权威集中于国家层级。 分权（地方分权，decentralization）：转移国家级机构的权力和责任，扩大地方的自主性。 支持集权的理由： 全国一致性：唯有中央政府才能表达整体而非各个局部的利益。强大的中央能够确保政府服务于整个共同体的共有利益；而弱的中央会造成对抗和不协调。 统一性：唯有中央政府才能制定统一的法律并提供公共设施，方便人民在境内各处流动。全国各处税制、法律、教育和社会安全制度的不统一，只会限制地理流动。 平等性：地方分权的不利之处在于，它会迫使地方机构依赖本地区可利用资源。而中央集权有助于消除地区差异造成的不平等。 繁荣性：中央集权有助于促进经济发展。例如，唯有中央政府方能管理单一货币，控制税收和支出政策，从而保证可持续增长；如有必要，它还可提供公路、铁路和机场等基础设施。 支持分权的理由： 参与性：区域或地方政府在为公民提供参与本地政治生活的机会方面，比中央政府能更为有效，从而有助于造就受到更好教育和更有见识的公民。 回应性：地方政府一般更“贴近”民众，对他们的要求更为敏感。两者均强化了民主责任，确保政府不仅对社会整体利益，而且对某些社群的特殊利益也会做出反应。 合法性：与政府的有形距离影响了决定的接受程度或正当性。地方层级做出的决定更有可能被认为清晰易见，因而具有合法性。相较之下，中央政府则不论在地理还是政治上，均有天高皇帝远之感。 保护自由：权力易于腐败，集权会使政府转向暴虐而威胁个人。分权则因政府权力分散而形成制衡网络，最终保护自由。地方政府在彼此制约的同时，也会约束中央政府。 制度类型 联邦制/联邦主义（federalism 来自拉丁语 foedus，意思是协定或盟约）：中央政府与地域性的次级政府分享主权，它们在法律上和政治上互不隶属。 单一制：国家主权和政治权力集中于单一的中央政府。 邦联（ confederacy ）：每个参与国保持高度独立性的松散联盟，一般以全体一致的决策机制来保障这种独立性。 思考：联邦制与邦联制的关系 三种制度的分布 在当今世界近200个国家中，虽然只有20多个联邦制国家，可是，它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约二分之一的土地。其中，领土最小的是拉美的圣基茨―尼维斯联邦，267平方公里，最大的是横跨欧亚的俄罗斯，1700多万平方公里。面积在200多万平方公里以上的国家中，绝大多数是联邦国家。 联邦制政府 最早的现代联邦国家诞生于1787年北美13个州代表在费城召开的制宪会议 在美国经验的影响下，类似的代表会议先后于1848年在瑞士召开；1867年在加拿大召开；1897年和1898年在澳大利亚召开 联邦国家的缔造方式： 创立一个新的中央权威，如美国； 从现存的中央政府转让出某些主权，如比利时（1983） 联邦制出现的原因： 自我保存：联合资源免受更强大国家的侵略，以及在强权对抗中确保有利地位。例如，在 19 世纪，德国境内各个邦国之所以愿意加入联邦同盟并接受事实上的“普鲁士化”，在很大程度上是由于强权的对抗加剧，尤其是奥地利和法国的威胁。 经济目的：创造没有关税壁垒的统一市场，以促进经济发展。 国家统一：文化和族群方面的异质性决定了，维护国家统一必须以赋予地方更多的自主权为前提。简单说来，联邦制就是对社会分化和多样性的制度反应。 例如，加拿大的 10 个省不仅展示由来已久的地方传统，而且英语区和法语区之间还存在语言和文化的差异。 印度的 25 个自治邦主要是根据语言来分界的，但在旁遮普和克什米尔邦也考虑到了宗教差异的因素。 联邦制的共同特征 两级相对自主的政府：中央政府（联邦）和地方政府（州 ）均掌有不受另一方侵害的权力。这至少包括一定的立法和行政管辖权，有能力征税并由此享有一定的预算独立性。 不过，各级政府的具体管辖领域及影响另一方的能力却差别很大。如德国和澳大利亚运转着一种“管理式”（administrative）联邦制，中央政府是主要决策者，而省级政府负责具体政策的执行。 成文宪法：成典或成文宪法规定了各级政府的责任和权力。因此，中央与地方的关系是在一个正式的法律框架内解决的。哪一方都不能单边修订宪法，以此保障了各级政府的自主性。 例如，美国宪法修正案需要获得参众两院三分之二多数和50 个州议会的四分之三的支持。而澳大利亚和瑞士宪法的修正案必须经全民公决批准。 宪法仲裁：最