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耕地占补平衡政策落实现实困境与完善对策 　　摘要：目前，以县为单位落实耕地占补平衡政策的途径存在“占优补劣”、过分依赖土地开发、补充耕地后期管护缺失、违背自然规律的过度开发、“易地占补”难以监管等诸多现实困境，应围绕回归建设用地单位的耕地占补平衡责任主体和国土部门行使耕地保护监管本位职能这一核心，以所占耕地产能为依据，按照阶梯费率形成的耕地复垦费来倒逼用地单位加强耕地保护，同时，把土地整治作为耕地补充的实施平台，通过加强对土地整治效果的监督、确保耕地产能的占补平衡来体现国土部门对耕地占补平衡政策落实的监管职能。 　　关键词：耕地占补平衡；政策落实；现实困境；完善对策 　　中图分类号：F301.2文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）05-0050-04 　　一、引言 　　面对人多地少的基本国情，确实保护耕地资源、保障粮食安全是我国的基本战略需求，耕地占补平衡是落实耕地保护战略的一个基本政策，自1997年中央首次提出实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策后，该政策内容在实施之中不断得到完善，并由“先占后补”“边占边补”发展为现在的“先补后占、占水田补水田”，强调要在数量和质量上实现占补平衡。耕地占补平衡政策作为建设占用耕地的重要补救手段，在我国耕地保护中发挥出了不可替代的作用，不仅在一定程度上抑制了建设对耕地的占用，也作为我国土地管理上的一次深刻变革，在观念上逐渐强化着人们的耕地保护意识。“三分政策、七分落实”，目前耕地占补平衡在具体实施中却发生了异化，主要以县为单位落实耕地占补平衡政策的实施途径，多停留在耕地数量上占补的平衡，“占优补劣”现象普遍，难以有效地抑制建设对优质耕地的占用，导致我国耕地总体质量存在下降趋势，完善耕地占补平衡政策及其实施途径，切实落实“像保护大熊猫一样保护耕地”政策的社会呼声日益高涨。因此，系统分析耕地占补平衡制度实施中的种种现实困境，进而提出相应的对策建议，对完善耕地占补平衡政策及其实现途径具有积极意义。 　　二、耕地占补平衡制度实施中的现实困境 　　耕地占补平衡政策的设计初??是要通过增加占用耕地的建设成本，倒逼建设主体尽量不占或少占用耕地，但在实际落实中，建设用地单位并不直接承担耕地的补充任务，而多是象征性地交纳一定的复垦费，具体耕地补充责任通常由县级政府承担，并最终落实到国土资源管理部门。耕地占补的责任主体的转移，使占补平衡政策难以发挥出对用地单位占用耕地的约束作用。另外，地方国土资源管理部门既要负责耕地的补充，又要负责补充耕地的质量监管与验收，既是运动员，又是裁判员，与规范管理相悖。现行以县为单位落实耕地占补平衡政策的实施途径，存在诸多困境，突出表现在以下几个方面。 　　1.多停留在耕地数量上的占补平衡，“占优补劣”现象非常普遍 　　现实中“重数量、轻质量”的占补平衡现象普遍。为了减少“五通一平”的基础建设成本，不少城镇建设、工业园区建设选择地势平坦、交通便利，且土壤质量高、农田基础设施比较齐全的优质耕地，而等量补充的耕地多地处偏远、耕作困难且产出率较低。“占优补劣”现象也得到了不少学者的证实，如许丽丽等对2000―2010年耕地占补平衡政策效果进行了评估，结果表明建设占用的耕地多适宜农业耕作，而新增耕地只有不到一半适宜农业耕作。李彦芳等的研究也表明，开垦0.2hm2以上的耕地才能弥补占用0.06hm2现有耕地的生产能力。仇大海指出若按照等级折算系数，福建省占好补差的比例是1∶2.29。 　　为了解决“重数量、轻质量”的问题，2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出要实行补充耕地的数量、质量按等级折算。为此，国土资源管理部门和农业部门先后完成了农用地分等定级和耕地地力评价，以期为按等级折算提供基础支撑，但目前这两项成果都没有很好地运用在耕地占补的按等级折算之中，主要是因为成果覆盖的是现有耕地，可用于评判占用耕地的质量水平，而补充耕地质量评价体系不健全，即使直接采用农用地分等定级或耕地地力评价的指标体系进行评价也不合理。究其原因，新增耕地的质量不单要看构成耕地的土壤、地形、水文、气候、排灌等条件，还应考虑与居民点的距离、耕地的便利度以及地力培育的潜力、措施与效果，质量表现存在一定的滞后性。 　　2.耕地补充过分依赖于土地开发，违背自然规律的过度开发难以避免 　　补充耕地有土地整治、复垦和开发三种渠道，其中我国土地整治的潜力比重最高，而实际在耕地占补平衡中，补充耕地多来自于土地开发，占到补充耕地的63%，土地整治只占20%。究其原因，一是与整治和复垦比较，土地开发的成本比较低；二是土地整治所新增耕地面积不多，而质量的提升不容易得到认可，难以体现补充的效果。 　　当人们把土地开发作为耕地补充的主要途径、视补充耕地等同于土地开发时，就