第二讲 传统的共行政模式.pptVIP

Chapter 1 从早期的行政到新公共管理 一、早期的行政 公共行政有一个漫长的历史，它是与政府的概念同步发展的。自从有了政府，就有某种形式的行政存在。 最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。 中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）“举孝廉”，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安居乐业。 一、早期的行政 特点 “人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织和国家为基础。 早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买官，都是司空见惯的事情。 这种方式无法保证被政府雇佣的人在各方面都是胜任的。 一、早期的行政 19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政上的“政党分赃制”。 当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据。换言之，既没有要求与公共行政相关的特殊技能，也没有任何理由表明，当政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。公职的好处——重要职位的任命权、直接的财政利益——理所当然地属于在大选中获胜的政党。 这种体制效率既低，效能亦差。当政府的决策、经费和选票都成为可谈判的商品时，政府实际上成为一个私营企业，公民无从知道政府的真实立场。 一、早期的行政 早期行政形式的固有问题最终引起了19世纪后期的变革，并导致与传统行政模式相关的改革。 “前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松散的、同类的、特殊的”。 根据韦伯的论证，现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的” 二、19世纪的改革 传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 1854年，《诺思科特—特里维廉报告》建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。 该报告还建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。 二、19世纪的改革 传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 《诺思科特—特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。 该报告强调人事问题，虽然它的建议推行的较慢，但它确实代表了传统的公共行政模式的产生。通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺思科特—特里维廉报告》。 二、19世纪的改革 美国1883年通过《文官法》（Civil Service Act）（《彭德尔顿法》（Pendleton Act））。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会，其内容主要有： 根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试； 根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职； 在正式任命前，插入一个有效的试用期； 在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。 虽然美国没有采用严格的四级文官制度，要求任职者只能从最低等级进入文官系统，但是，《彭德尔顿法》肯定受到了英国文官改革的推动。 二、19世纪的改革 伍德罗.威尔逊和马克斯.韦伯对传统的行政模式产生了重要的影响。 威尔逊 政治与行政二分法 韦伯 官僚制理论 他们二者的思想都来源于这样一种观念：行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域。 泰勒的科学管理原理也被应用于公共部门。 三、韦伯的官僚制理论 传统行政模式的最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论。 韦伯认为，存在三种类型的权威： “魅力型权威”——一种非凡的领导人的吸引力； “传统型权威”——例如部落酋长的权威； 理性——法律型权威。 与其他两种本质上属于非理性的和超出法律范围的权威相比，后一种权威类型是理性的和法律的。因此，它在三种形式的权威中效率最高，并成为韦伯官僚制理论的基础。 三、韦伯的官僚制理论 韦伯根据理性——法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则： 固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则——法律或行政规章——来加以规定。 权威来自于法律和根据法律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。 公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。 严格的等级制度意味着，理性——法律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的。 三、韦伯的官僚制理论 韦伯根据理性——法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则： 现代公职管理是建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一