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基层政府职能部门内横向协作深刻的反思 　　[摘 要]当前，基层政府职能部门内横向协作主要是通过纵向领导来运作，较少制作现代管理的工作流程图。为了建设服务型政府，实行集约管理、提高行政绩效，基层政府职能部门内横向协作要遵循规律，纵深谋划，创建与再造工作流程。 　　[关键词]基层政府 职能部门内 横向协作 流程 　　本论文为2008年度湖南省社科基金项目《县级政府行政管理研究》阶段性成果，项目编号为：08YBB060 　　作者简介：乐观清（1962-），男，湖南常德人，湖南省常德市委党校、常德行政学院副教授。学历：研究生，研究方向：政府管理 。 　　 　　一、基层政府职能部门内横向协作存在的主要问题 　　但一个机关的日常运作不可能完全靠纵向领导来完成，机关的日常运作还要靠横向协作，即横向流程管理。如果纵向领导是管理网络经线的话，横向协作就是管理网络的纬线。当前，在我国基层政府管理实践中，职能部门内横向协作存在的主要问题有： 　　（一）职能部门内相同或类似的冲突不断重复发生。尽管没有尽善尽美的组织结构，再加上素质各异的人的因素在其中起作用，不同程度的磨擦、矛盾和冲突等不协调现象总是难以避免的。问题在于，要善于区别是偶然发生还是经常重复出现的不协调现象。对于前者，无需重新进行横向协作的流程创建与再造。但是，如果对于后者也掉以轻心，熟视无睹，作为正常状态接受下来，则是很危险的。 　　（二）职能部门领导的协调工作量太大，负担过重。当一个单位内的横向协作存在障碍时，其协调只能依靠上级解决。因此，如果上级总是应接不暇地帮助下级解决相互间的纠葛，那就是一个信号，说明下级部门的横向协作有严重缺陷，理当及时解决。否则，上层领导者势必成为忙忙碌碌的事务主义者，无法集中精力去做领导者应该做的工作。 　　（三）经常有太多的人参加过多的会议。会议是加强横向协作的一种有效手段。但是，多数会议主要应是研究解决管理中非常规问题和进行信息沟通，日常管理不能主要依靠会议，而应通过正常的工作流程去进行。如果机关要经常召集许多专业人员研究解决日常管理中的问题，那就应该视为横向协作有缺陷的一种标志。 　　（四）用“委员会”制解决横向协作的问题。“委员会”是纵向领导中的一种决策机构或议事机构，用“委员会”制解决横向协作的问题实际上就是用纵向领导解决横向协作问题。这样做可能会干涉正常职能部门的运作。因为常设部门是在设立部门的时候，经过认真仔细地设计和界定，又经过长期工作的不断检验。有的部门是按传统建立的，经过很多地方、很多人、很多年的不断修正，这些部门之间的界定是基本能说清的。少量说不清的重叠和空白也容易用“临时界定程序”来界定。而“委员会”、“办公室”、“领导小组”，是随事而生的，很难不留痕迹地插入原有组织。 　　现行通常的做法是：A、B、C三个部门之间临时出现了一个跨界的问题，就成立一个甲委员会；M、N、O三个部门之间临时出现了一个跨界的问题，就成立一个乙办公室；后来发现，甲委员会和乙办公室之间又发生了跨界问题，于是在二者之上成立一个丙领导小组。这样，层层叠叠，机构臃肿，人浮于事，叫“打补丁”。过了一段时间，来一次精简机构，叫“割韭菜”。循环往复，长长割割，永无休止。这也许是机构改革“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈就难以消除的原因之一。这样做会严重干扰正常职能部门的工作。例如：四川彩虹桥垮塌案，该县质量技术监督局的负责人曾辩解说这个工程归“重点工程办公室”管。这样，重点工程办公室就等于干涉了质量技术监督局的正常工作。他很可能还要干涉工商局、公安局、环保局等各职能部门的正常工作。现在有的“委员会”或者“领导小组”，连办公室主任都由行政首长一人担任，有的甚至连办公室都没有，有名无实。但是，有权有利的时候，他们会全跑出来争夺；如果追究责任的时候，他们会推脱责任。 　　（五）公民和被服务对象对政府机关的不满增多。这种不满原因可能很多。从组织运作的角度看，公民和被服务对象对机关的意见，常常不是单独一个部门所能解决的。他们既需要统一各部门的认识，也需要各部门通力协作。因此，如果来自政府机关外部的不满增多，那就意味着机关内部横向协作不良、工作效率低下，各部门缺乏及时、有效的沟通、不能协调一致地采取行动去迅速适应外部环境的要求等。 　　对于上述横向协作的不良症状，基层领导者和管理者必须保持高度的敏感性，一定要下大力研究解决这些问题的长效机制和制度。 　　 　　二、基层政府职能部门内横向协作的特点 　　（一）横向协作的跨部门性。公共服务、社会管理及政府机关的内部管理事务的分工越来越细，任何政府机关都不可包揽整个公共服务和社会管理的事务，要想提供优质的服务，包括管理服务，就很可能要同其他部门、实体及社会发生联系，进行跨部门运作。例如：某公民申请办理餐饮卫生许