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试论消防社会救助及其法律规制的原则 　　摘 要:消防社会救助是公安机关消防机构依据承诺实际上承担的一种非职责性的任务。对此,在法律和法理上应当如何看待和分析,以及是否应当纳入法律规范的调整范围,便是本文所要探讨的问题所在。 　　关键词:消防社会救助;法学争议法学分析;法律规制原则 　　中图分类号:D035文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)28-0124-02 　　 　　一、消防社会救助的缘起与争议 　　(一)消防社会救助的缘起 　　消防社会救助是指公安机关消防机构对于公民、法人或者其他组织的人身、财产安全符合某种承诺情形时给予必要救助的行为。消防社会救助始于1998年成都市公安消防支队在全国率先向社会做出的“有警必出、有灾必救、有险必抢、热情服务”的庄严承诺,2002年8月,在四川省成都市召开了全国抢险救援工作会议。会后,消防社会救助在全国公安机关消防机构得到进一步推广。 　　据报道,2009年,全国公安机关消防机构共出警作战53.5万起。其中,火灾扑救12.9万起,应急救援12.9万起,社会救助14.4万起,公务执勤1.2万起,其他出动10.1万起[1]。从上述数字中,我们可以看出,社会救助的数量已经超过了火灾扑救和应急救援的数量,占出警总数的35.8%,而应急救援则只占出警总数的24.1%。“在如今的成都消防接出警中,80%以上都属于社会救助”[2]。在广州,“消防部门承担的社会救助量已经超过了灾害抢险救援,但仅仅开门取钥匙等救助就占出警总量的三成多”[3]。 　　(二)消防社会救助的学术争议 　　面对公安机关消防机构实际上已经承担并且在逐步推广的消防社会救助任务应当如何看待,存在着以下两种截然不同的学术观点。 　　一种观点为肯定论。该观点认为消防社会救助是公安机关消防机构的法定职责,其理由主要是《人民警察法》和《人民武装警察法》的有关规定。《人民警察法》第21条规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助……”《人民武装警察法》第18条也规定:“人民武装警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当及时救助。” 　　另一种观点为否定论。该观点认为消防社会救助不是公安机关消防机构的法定职责,其理由主要是《消防法》没有将社会救助纳入调整范围。如有论者认为,“《消防法》规定公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外,还应当在政府统一的领导下参加其他灾害或者事故的抢险救援工作,也就是说除火灾外的其他灾害要政府统一指挥,消防部队才有义务参加,而取钥匙、掏下水道等社会救助服务根本不属于消防部队的职责,消防部队没有义务为市民提供此类服务”[4]。 　　二、消防社会救助的法学分析 　　(一)从法律规定来看,消防社会救助不是公安机关消防机构的法定职责 　　根据《消防法》的有关规定,火灾预防、火灾扑救和应急救援是公安机关消防机构的三大法定职责,而社会救助并没有纳入《消防法》的调整范围。因此,消防社会救助不仅在《消防法》中找不到法律依据,而且《消防法》第48条还明确规定:“消防车、消防艇以及消防器材、装备和设施,不得用于与消防和应急救援工作无关的事项。” 　　根据职权配置与行使法定原理,公安机关消防机构的行政职权应当来源于法律规范的设定,公安机关消防机构应当行使什么职权,以及与之相对应的应当履行什么职责,都应当由法律规范加以设定。因此,自行设定行政职权、放弃行政职权、超越行政职权和滥用行政职权均意味着违法。如某消防中队为某居民进屋取钥匙,因该住户在七楼,消防队员利用挂钩梯及绳索沿窗户登楼,当快要进入七楼窗口时,被八楼的住户发现,他认为侵犯了其权益,于是便不顾楼下消防官兵的解释和消防队员的生命安全,用剪刀将安全绳拦腰剪断[5]。另外,安徽省的一位官员曾以消防社会救助为名,动用消防车为其住宅安装空调,消防队被指滥用职权[6]。 　　那么,对于消防社会救助能否适用前文所述的相关法条加以解释呢?我们认为,消防社会救助不尽符合上述相关法律条文规定的适用条件。公安机关消防机构虽然既是公安机关的组成部分,同时也是我国武装力量的组成部分。但是,消防社会救助不完全具备上述相关法律条文的适用条件。因为根据《人民警察法》第21条和《人民武装警察法》第18条的规定,实施警察救助的条件必须是公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形。也就是说,必须是公民人身、财产安全处于危难情形。目前的消防社会救助范围大多数都不符合这一条件。 　　(二)从法理角度来看,消防社会救助是公安机关消防机构对社会的一种承诺 　　在实践中,消防社会救助往往是以承诺形式出现的,这种承诺的最经典表述就是“有难必帮”,即“当群众遇到险情或确需公安消防部队处置的紧急情况时,及时拨打11