能促型政府视角下养老服务体系构建：国际经验.docVIP

能促型政府视角下养老服务体系构建：国际的经验-行政管理 能促型政府视角下养老服务体系构建：国际的经验 李长远，张举国 （甘肃政法学院，甘肃兰州730070） 摘要：福利多元主义理论为重新定位政府在福利提供中的角色提供了理论依据，构建能促型政府成为养老服务中政府角色调整的方向。发达国家养老服务中能促型政府角色表现在：政策鼓励和支持社会力量参与养老服务的递送，支持家庭照顾，建立支持养老服务的配套制度。能促型政府的基本理念具有普遍性，借鉴发达国家共性的养老服务支持政策经验，我国应发挥政府在社会力量参与养老服务中的能促型作用，建立家庭照顾的激励机制和长期护理保险制度，为养老服务提供必要的支持。 关键词 ：养老服务；能促型政府；体系构建 中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０4－0106－06 欧美发达国家为应对老龄化社会老年人照料需求不断增加的难题，相继探索并建立了各具特色的养老服务制度。20世纪70年代，福利国家在经历了战后二十多年的大扩张后开始收缩，能促型国家兴起并逐渐取代了福利国家模式。发达国家政府在养老服务中实际上扮演了一种能促型的角色，为全球的养老服务改革指明了方向。20世纪80年代开始，我国的养老保障制度改革一直围绕城乡养老保险制度展开。目前，覆盖城乡居民的养老保险体系框架基本形成，养老服务体系的建设却远远滞后。2013年9月，国务院颁布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，计划到2020年全面建成覆盖城乡的养老服务体系。能促型政府的基本理念具有普遍性，对我国养老服务体系构建具有重要的借鉴意义。 一、发达国家养老服务中政府角色的调整 （一）养老服务模式类型：根据政府介入程度划分 由于各国的社会价值取向、意识形态、政治体制、经济结构与发展道路不同，因此福利体制也各具特色。尤其是20世纪80年代福利国家改革后，世界范围内的福利体制出现了明显的分化。哥斯塔·埃斯平－安德森（Costa EspingAndersen）根据劳动力非商品化程度与社会分层状况将福利国家划分为社会民主主义、自由主义和保守主义三种福利体制[1](p.37)。作为社会福利制度核心内容的养老服务也可按政府由强到弱的介入程度划分为三种模式。一是普惠型养老服务模式。社会民主主义福利体制中的养老服务属于普惠型（养老服务覆盖全体老年人），政府承担的养老服务责任最大，家庭和市场的作用有限。在北欧四国中约有五分之四的制度性养老服务是由公共机构提供的[2]。二是补缺型养老服务模式。自由主义福利体制中养老服务属于补缺型，政府承担的责任最小，公共财政“瞄准”照顾需求最高但负担能力最弱的群体。盎格鲁—撒克逊国家，如美国、加拿大和澳大利亚等一般采用此种模式。三是保守主义养老服务模式。政府在养老服务中承担的责任介于上述两种模式之间，该模式遵循了统筹互济型原则和合作主义的福利发展理念，目前德国、法国等欧洲大陆国家都属于这种类型。 在随后的研究中，哥斯塔·埃斯平－安德森指出东亚的社会福利体制是全球独一无二的，与上述三种模式并不一致[3](p.313)。东亚福利模式中养老服务采取正式制度与家庭服务相结合，政府承担的福利责任相对较弱，与西方国家相比，其更强调家庭的责任和义务，注重家庭在养老服务及体系中发挥的作用，最大限度地发掘家庭照看方面的潜能[4](p.77)。 （二）养老服务政府角色转变的理论基础：福利多元主义 在福利国家危机的大背景下，福利多元主义理论应运而生，已成为解决福利国家危机的一种新的理论范式并蓬勃发展，为西方国家重新定位政府在福利提供中的角色提供了理论依据。福利多元主义理论的代表人物罗斯(Rose R.)认为福利应由市场、家庭和国家来提供，即福利多元主义三分法[5](pp.7375)。约翰逊（Jonson N.）认为社会福利来源于商业部门、国家部门、非正规部门和志愿部门，即福利多元主义四分法[6]。无论是福利多元主义的三分法还是四分法都倡导福利各方广泛参与，认为福利的来源应该多元化，资金的筹资、服务递送和规则制定不应只是国家的责任，还可由非营利组织、社区、志愿者等多元福利部门共同参与提供,并构成一个多元化福利供给网络体系。福利多元主义同时强调分权化。分权化主要指政策制定、服务传递和资源分配的分权化，它不仅指中央政府权力向地方政府转移，也意味着地方政府的权力向社区的转移[7](pp.5156)。由于机构养老给社会经济及国家财政带来了沉重压力且诸多弊端日益显现，“去机构化”和回归家庭养老的呼声日益高涨，社区和家庭照顾正好符合福利多元主义的发展理念，因而政府开始大力支持居家养老服务。 随着第三部门的蓬勃兴起，民间社会在养老服务中发挥着越来越重要的作用。1978年“沃芬顿报告”中关于