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地方政府土地财政乱象治理剖析 　　摘要：近年来，社会聚焦在涉及民生的地方政府土地财政问题，随着土地收益增多带来的丰硕成果，地方政府对土地财政的倚重性呈现出有增无减的趋势。因此，如何缓解中国地方政府对土地财政的依赖，如何能避免高房价背景下的土地财政危机，是目前地方政府面临的重要问题。本文以“善治”理论为核心理论，力求利用“善治”理论解释和探究土地财政这一问题。基于政府在实现“善政”目标的过程中，发现自身行为模式存在的一些问题和原因，结合“善治”理论，最终能够在实现“善政”的目标下，理顺政府自身的身份地位，从“善治”理论层面完善土地财政各主体行为，革新土地财政问题的有效治理和发展路径，达到丰富政府“善治”理论在土地财政方面的应用效果。 　　关键词：土地财政；善治理论；地方政府 　　中图分类号：F062.6 文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X（2013）05-0091-07 　　一、中国“善政”目标形成过程中的土地财政乱象 　　土地财政崭露头角时，地方政府通常只看到它的优势，但如今它接近极致时，便会带来广泛的负面影响。 　　（一）“善政”目标达成中土地财政乱象形成机制 　　“善政”目标一直是中国地方政府寻求的理想模式，鉴于“善政”目标尚未完全实现，从“善政”的角度，我们认为中国土地财政乱象的成因可以总结为三种，第一种成因主要是在政府自身行为不完善的情况下导致的，后两种成因则表现出善治理论发展的先天不足。 　　1.土地财政形成的体制背景 　　本文中的土地财政形成的体制背景将从财政体制和土地征用制度两个方面来叙述。财政体制中的1994年分税制实施以后，形成了财权由中央掌控，事权下放地方，结果地方财政上缴的资金占总财政收入的比重大幅减少。随着地方政府复杂的事物赋予多责任的资金不断投入，相对应的是骤减的资金收入和日益增多的地方事物支出逐渐形成矛盾。在此背景下，土地财政应运而生。而土地征用制度则也是该体制的重要组成部分，中国实行的是国家和集体共有的二元土地所有制，根据宪法，地方政府可以凭公共利益名义随时可以将农村集体土地征为国有并给予补偿。但是鉴于法律对公共利益的模糊界定致使地方政府有机可图，客观上为土地财政形势恶化提供了便利。同时，现有的土地征用制度，这种政府事事参与的体制也致使地方政府有空子可钻来亏空土地财政：首先，现行的农村土地制度从形式以及在法律层面规定农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，农村集体土地向城市国家土地转移的过程中始终处于被支配的从属地位。其次，对于“公共利益”缺乏明确的法律强制，地方政府的制定者身份常借公共利益之名滥用公共权力，盲目征用边缘化土地，彻底边缘化弱势群体，完全是政府自身行为过度化所导致的，没有能力来完善自身统治的政府说明了“善政”目标未达成。 　　2.土地财政形成的政府行为 　　土地财政影响下形成的政府行为可概括为两方面：一是地方政府的双重角色特征，二是以“标尺竞争”为基准的政府行为指标。“善政”目标下的公共管理主体只强调政府在公共行为的唯一角色，研究的是针对如何完善政府本身的工作，并达成任务目标。在中国“善政”发展不健全的情况下，政府本身并未能履行职责已经存在天生的劣根性，这一主体效应在土地财政方面更为显著。因为，土地市场上可以看做只有一个收购者（政府）也是供应者，征用的数量和价格，供应的数量和价格完全由地方政府操控。地方政府虽然是代表国家行使代理角色，但事实上拥有绝对的土地控制操纵权，而中国特色的农用地转用制度和法律也为地方政府创收提供“制度保障”，加剧了地方政府继续在建设用地一级市场的专属地位。这样一来，土地财政在地方政府绝对领导下具有双重角色，作为运动员参与者时，地方政府乐衷于过分追求无边利益目标的经济人，考虑的只有如何从土地中获取更大收益；而当地方政府的收入过分依靠土地来支撑和扶持时，征地卖地就衍生为地方政府获取利益的捷径，作为市场管理者的职能则被影响利益之说容易被忽略。 　　“标尺竞争”最初指以其他企业行为作为参照物，通过参照其他企业相应做出行为选择。然而，落实在政治领域就是应用标尺竞争理论来表现地方政府之间为经济过分竞赛评比的情况，通常是接受上级政府政绩考核与评价的最终结果。现有的政策法规下，中国各地方政府间掘利的“绩效标尺”很明确，即地方 GDP 增加，财政收入方式的扩充和城市过分扩张，这些都间接突出了要面子不要人民的丑恶指标。由于政府提供的公共物品的特性，地方政府的许多硬性目标难以进行定量评估，只有经济指标容易用数字衡量，且容易从物质和精神层面满足官员的虚荣心。因此，以经济量化的绩效考核广泛被国内采纳。 　　3.土地财政主体的失衡性 　　主体的失衡从两个方面扩展，一方面是利益分配存在倾斜，另一方面是信息的不对称性，甚至将虚