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　　中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点 文／苏杨 王蕾 摘要 中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样，但从功能发挥而言，普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。国际经验说明，国家公园体制是解决其中多数顶级遗产地管理问题的最佳方式。但各方对国家公园的相关概念认识不统一，对中央要求的体制试点工作理解不到位，相关试点工作存在不针对管理问题、不区别自然保护区和国家公园、不聚焦资金机制等共性问题。为此，应根据试点文件，紧扣“统一、规范、高效”做好体制设计，并加强遴选标准、区划方法、资金机制及权属变通控制制度设计等方面的技术工作，以确保实现“保护为主、全民公益性优先”的体制建设目标。 教育期刊 关键词 国家公园体制；试点；自然遗产；文化遗产；保护地 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提出， “加快生态文明制度建设……建立国家公园体制”。国家公园体制既是“划定生态保护红线”、建设“美丽中国”的切实手段，也是满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，尤其在当前我国文化和自然遗产地管理问题凸显的情况下：许多遗产地保护不力，许多遗产景区门票价格上涨过快，节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的甚至频繁的民怨，而从国际经验来看，强调公益性的国家公园体制可以在一定范围内缓解这些问题，也是国际公认最佳的处理保护与利用关系的遗产地管理方式。正因如此，从2015年起，国家正式发文开始国家公园体制试点工作。但从这个文件字面上还难以看出背后的理论支持和部门纷争，只有明晰相关概念、部门利益和各地试点的障碍、诉求后，才可能确保这一重大改革能理解到位、执行到位。 对国家公园相关概念和功能的理解 国家公园这个概念并没有全球通用的严格定义，一般只认为其有三方面共性特点：一是价值较高的保护区域（包括水域）；二是需要兼顾保护与利用，要为公众提供多种服务，不能全域封闭管理；三是国家对其保护与利用要承担重要责任。尽管概念还不统一，国家公园这四个字已经成为保护领域全球认知度最高的词语，在中国也是家喻户晓。可以从百度指数来管窥这个词在中国的影响力变化（见图1）：这个词近十年来受关注度平稳上升，且在2013年11月党的十八届三中全会《决定》第一次提到“建立国家公园体制”后没有显著提升。这说明了三点：一是国家公园长期以来就是一个公众认可且喜闻乐见的高频词；二是2015年前，中国在建立国家公园体制方面还没有出台重大举措；三是各类遗产地如果及时参与国家公园体制建设，可以在更大范围的公众中获得更大的影响和支持。 然而，从专业角度来看，对于国家公园相关概念，目前许多人的认识还较模糊。如果对这些概念进行归类的话，可以认为存在两个认识，两个分歧：共识是都认为国家公园价值较高，以保护为主；分歧有两点，国家公园就是价值较高、面积较大的自然保护地？国家公园的功能主要就是自然保护？ 共识的部分无需讨论，但分歧的部分却需明晰保护地、文化和自然遗产地、IUCN（世界自然保护联盟）保护地体系、国家公园和自然保护区这几个国家公园相关概念之间的联系和区别：一是保护地(Protected Area)是个直译词，包括了一切需要有特别保护措施的空间，但到中国后，被自然保护领域的专家习惯限定为各类型的自然保护地（排斥了文化遗产地）。二是文化和自然遗产地是国际通用概念，其与保护地存在两点区别：专指价值较高（具有传承价值）、资源多样、功能多样且已被纳入管理体系的保护地（这就明显区别于水源地保护区、种质资源保护区这种单一功能保护地）；包括了文化遗产地（即以文化遗产作为保护价值主体的保护地。有些区域，如清西陵，从面积而言是以天然林为主体，但从保护价值主体来看则属于文化遗产地）。三是IUCN保护地体系，是世界自然保护联盟创建的关于自然保护地的分类分级管理体系①，从Ⅰ～Ⅵ共有六类，管理强度逐渐降低（自然保护区是第1类，国家公园是第Ⅱ类）。仅从外延来看，保护地最大，文化和自然遗产地、IUCN保护地都可被其涵盖其中。以这个认识为基础，对“国家公园就是自然保护地吗”这个分歧，自然就有答案：尽管许多自然保护领域的专家，把国家公园等同于价值较高的自然保护地，但二者在资源性质、保护要求、管理方式等方面存在较明显的差别。即便IUCN分类中，也将严格的自然保护地与国家公园区别开来。如果不考虑这个分类体系，以全世界建立最早、规模最大、管理最规范的美国国家公园体系来看，其国家公园在资源性质和主要功能上也显著有别于自然保护区：一是自然保护区整体强调严格保护，而国家公园强调保护利用兼顾，小面积利用、大面积保护；二是自然保护区是发挥生态系统服务功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴生较多的生态