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分税制背景下央地财政分配关系的博弈机制模型的构建 　　改革开放以来，随着市场化和分权化取向的改革不断推进，自身独立的利益已经日益苏醒和强化的地方政府，与中央政府在目标函数、价值偏好和利益取向上的差异逐渐显现，这不可避免地加剧了央地政府间博弈的内在动力。财政是各级政府运作和施政的基本条件，“犹如政府生命之血液”[1]。财政自主性程度反映了各级政府实际权限的大小和治理能力的强弱。政府总是希望自己能够支配更多的财源：中央政府想尽量集中财源，办它认为对国计民生至关重要的事情；地方政府希望尽量缩小对中央财政的贡献以谋取地方利益。一般而言，中央和地方之间的博弈，主要体现在财政领域及与之相关的职责领域，核心问题是各级政府间的征税比例、上下级政府间的拨款方式以及上级政府对下级政府的财政控制程度等方面的紧张和竞争[2]。 　　1994年的分税制改革是基于中央财政汲取能力相对下降的现实，在中央应该集中财权与财力以更好地实现国家意志的价值取向下进行的。这一政策目标的实现，是通过中央与地方财权与事权的“剪刀差”①而产生的中央财政“结构性剩余”和地方财政“结构性赤字”得以实现的[3]②。为弥补地方的财政缺口，中央政府设计了“转移支付制度”，该制度在照顾地方已有的利益格局的同时，实行“抽肥补瘦”方针，以实现财政平衡、公平和效率。但是，社会主义初级阶段的国情决定了我国在财力分配问题上“僧多粥少”的状态，转移支付因为中央政府财力的总体盘子仍然偏小，支持各项事业发展的职责繁重，而无法根本缓解由于事权与财权分离所造成的地方财政困难。 　　分税制给央地政府间在财政分配关系上的博弈提供了新的制度环境，这其中引人关注的是此时的博弈大量处于“隐性博弈”状态。所谓“隐性博弈”，是指相对于采用公开竞争、协商、对话、仲裁等规范形式，具有稳定的、可预测的互动行为模式，以及正常程序进行博弈形式，利益主体往往以非规范、非程序、试探性和模糊性等行为方式追求实现自身利益诉求的博弈形式。由于“隐性博弈”具有极强的实用性和低成本特点，既可以有效地实现自己的利益诉求，又可以规避或摆脱正式的规约、律令、程序、原则和意识形态要求等方面约束，经过精细的利害计算和趋利避害抉择，反复的试错与修正，最终成为一种在实际运行中广泛存在的博弈形式。 　　关于政府间在财政分配领域中隐性博弈，国内外学界已经有近似的概念表述和分析，诸如“体制外因素”、“非正式制度”、“机会主义”、“灵活博弈”、“潜规则”“变通”[4]、“选择性执行”[5]、“共谋现象”[6]等分析概念，都在一定程度上说明了分税制背景下央地政府间隐形博弈的特点。然而，这些概念和分析偏重于政府行为分析，并没有重点关注这些行为产生的制度背景和行为的内在逻辑。本文的研究运用了制度——行为分析框架，通过探讨政府间财政分配关系中的隐性博弈产生和存在的特定情境，实现对这种行为方式于内在逻辑较新的解释和预测。本文的理论思路来源于行政组织学的有关文献以及我们在Z省地方政府及其财税部门的调研心得体会。典型性案例主要来自于Z省原财政厅厅长、地税局局长(1993年——2003年在任)所著的《共赢的博弈——纵观中国财税改革》一书，该书详尽记述了作者以当事人的身份所参加的重大财政政策的酝酿和决策的过程，披露出地方政府对中央有关财政政策的真实态度和实际贯彻情况，向我们展示了财政分配关系上央地政府间的隐形博弈情形。　 　　二、现象的分类描述 　　根据相关文献的描述和我们田野调查的体会，分税制的形成和运行过程，其实就是一个充满了规制和反规制的隐性博弈过程。 　　(一)过程描述③ 　　1.在改革开放后的上世纪80年代，地方政府巧妙地运用“分灶吃饭”财政体制的制度空间，运用自行减免税、藏富于“企”、兴办地方企业、搞地方保护、增加预算外收入等方法来实行地方财政利益最大化。最终造成中央财政“不得不屈尊下求，向地方借钱‘要饭’过日子”。中央政府的财政窘境为分税制改革埋下伏笔。 　　年中央下了分税制改革的决心后，其具体方案的形成和贯彻，央地政府间经过一番极为剧烈的博弈过程。1993年7月底，财政部拿出的分税制收入的划分方案，便受到发达省份的强烈反对，地方政府对增值税和消费税的划分设计尤为不满意，财政部有关领导于8月组织力量在北戴河研究一个月，最终拿出一个兼顾中央和地方利益的妥协的方案——上划“两税”比上年增加部分以1∶返还的政策，照顾了地方的既得利益。在收入划分问题上，中央决定不能再让后，央地政府间博弈的重点转移到基期年的确定问题上。财政部要求以1992年为基数年，地方政府则要求以1993年当年为基期年。广东理由最有力，假如，以1992年为基数，其结果不仅没有把邓小平南巡讲话成果包含在内，也使得广东难以完成邓小平南巡要求广东20年内赶上“四小龙”。当中央从宏观政治方面考虑，同意以199