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国外铁路管理体制改革的原因分析 【摘要】本文首先简单介绍了国外铁路管理体制的变迁，然后着重从经济、政治、环境保护等方面分析了近年在国外兴起“铁路改革潮”的深刻原因。这对研究我国铁路管理体制改革、思考建立综合交通运输体系及发展战略具有借鉴意义。 　　【关键词】铁路 改革 原因分析 　　一、引言 　　铁路自1825年在英国诞生以来，迄今已有180多年的发展历史。在此期间，世界铁路经历了约100年新兴产业的鼎盛，50年传统产业的衰退，继之以传统技术经济与现代高新技术结合，再度复兴。这一生产力发展的螺旋式上升，有技术创新及设备变化的原因，同时也伴随着管理体制、产权关系的内在演绎过程。 　　第二次世界大战前后，进入社会主义阵营的东欧各国以及包括中国在内的亚洲等国家，实行了对铁路等关系“国计民生”产业的国有化，西欧各国、日本，美国等资本主义发达国家也大规模实施了企业国有化政策。铁路企业因其重要地位和特殊作用成为了国有化或国营化的重点，国有化后，各国对铁路普遍实行了集中式管理。这种管理体制，在铁路垄断运输市场时期，特别是在战争和恢复战争创伤时期曾发挥了重要作用。但随着其它运输工具的迅速发展和运输市场竞争的日益激烈，世界各国的铁路运输普遍出现了客货运市场份额大幅度下降、经营亏损严重、政府补贴增加的趋势。 　　二、国外铁路管理体制的变迁 　　从上世纪80年代开始，各国纷纷调整铁路发展政策和策略，以适应市场需求为中心，对铁路管理、组织、价格体制等进行重大改革，形成一股强劲的世界铁路改革潮。 　　1、发达国家情况 　　1980年，美国国会通过斯塔格斯法（Staggers Rail Act），在运价和经营范围等九个方面放松对铁路“管制”进行对联合铁路公司的股份化改造。1985年，法国国营铁路公司与政府签订了第一个计划合同。1987年，日本国铁分割为七个公司，迈出了经营化第一步。1988年，澳大利亚铁路全面实行以商业化为目的的改革。1988年，瑞典铁路实行线路设施与运营分开的“上下分离”管理体制。1992年，意大利宣布将国营铁路公司改组为股份公司。1992年，英国政府发布铁路改革白皮书，在“上下分离”的基础上，出售货运及其行包业务，对客运业务实行特许经营。1992年，德国政府宣布将东、西德铁路合并，成立线路，货运和客运3个独立部门，然后将其改组成子公司，最后实现股份制改造。1993年，新西兰实施铁路整体出售战略，以亿美元的价格将铁路出售给美国一家铁路公司。 　　2、发展中国家情况 　　除发达国家外，一些发展中国家也在近几年相继进行了铁路改革。阿根廷国营铁路于1992年以国际性招标和特许经营方式，实现公司化改革。印度尼西亚从1992年起将部分铁路实行公司化改造，私营公司获得在爪哇岛的铁路产权及经营权。土耳其、印度、马来西亚、韩国、台湾、俄罗斯、波兰等国也先后实行了铁路管理体制改革。 　　三、世界性铁路改革的原因分析 　　世界性铁路改革的风起云涌，成为二十世纪末对全球经济发展最具影响力的重大事件之一。改革的广泛性、深刻性以及来势之猛、进展之快史无伦比，究其原因则是多方面的。 　　1、经济方面 　　（1）政府补贴不堪重负。长期以来，由于铁路是国家垄断经营或管制，其投资、运价、赢利水平、借贷、利润分配等资金运作都处在政府直接控制下，即使经营入不敷出，也有政府财政补贴弥补，企业便失去降低成本和创造利润的激情和动力。原日本国铁管理部门就坚信铁路是一条永不沉没的大船，亏损最终会由政府承担，因而国铁赤字连年居高不下亦无危机感。日本国铁从1964年首次出现亏损到1987年国铁解体，累计亏损达25亿日元，加上有关债务共计37亿日元，约等于日本政府1年的税收。前联邦德国铁路自1982年以来，平均每年得到政府上百亿马克的财政补贴，到1993年国铁实行股份制改革前，东、西德共欠国家债务550亿马克。另一方面，各国政府对国铁企业过多、过细的干预，也导致了政府管制成本的上升。美国对铁路及其他运输方式的管制成本在60年代时每年大约需100亿美元。北欧等实行高福利政策的国家，政府把铁路旅客运输作为一种社会福利待遇，强制性地要求以低运价经营，由此导致的亏损全部由国家财政负担，致使客运成为政府的沉重包袱。 　　（2）企业管理效率低下。各国政府对企业资金运作的直接控制，是通过高度官僚化的企业管理体制来实现的。在发达国家，尽管国有铁路也称为“公司”，但实际上是国家的特殊法人，政企不分、所有权与经营权不分的现象非常明显。很多公司直接隶属政府主管部门领导，公司董事会成员或高层经营管理人员由政府官员兼任，公司职能部门甚至一般员工都享受政府公务员待遇。官僚化体制下的管理层次繁多、机构臃肿、决策迟钝、效率低下。同时也造成了企业规模过度膨胀和对人力资源配置、资产存量调整的刚性