上海不同类型乡镇对198减量化政策的响应差异.PDFVIP

上海市不同类型乡镇对 “198”减量化政策的响应差异 上海交通大学新农村发展研究院 谷晓坤 减量化，与国外的“整治”或“复垦”含义相似，就是通过政策和工程技术 手段，把利用不佳的建设用地恢复成生态用地或农业用地，是国际上公认的有效 促进乡村更新和发展的政策。上海的减量化政策与国际其他国家的区别突出体现 1 在两个方面：一是减量化的对象，主要包括“198”工业用地和农村宅基地两种 类型；另一个是减量化的范围，限定在“两规合一”划定的集中建设用地范围外。 因此，上海称之为“集建区外建设用地减量化”，希望通过减量化来整治农村地 区的原有用地模式，即淘汰复垦有污染、高能耗、低效益的现状工业用地，适当 归并零星分散的宅基地，盘活闲置的其他集体建设用地等，减掉用地、减掉污染、 减少城镇管理运营成本等；通过奖励规划空间、指标和建立“造血机制”来开辟 镇、村发展的广阔空间，实现增效、增产、增收和增绿。 一、上海市 “198”减量化政策框架 自2014年上海市全面实施新增建设用地计划与“减量化”挂钩制度以来，经 过两年多的探索，初步形成了三级多部门联合的“198”减量化政策框架，市级 政策操作性强，区镇级政策以落实为主。市级政策最核心的即是2015年2月正式 出台的《关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见》，明确了以增减挂钩 政策为主要支持措施、建立集体经济组织长效造血机制、给予市区财政资金支持、 产业结构调整引导和资金支持、实行环保“增量倍减”计划这6项措施。2015年3 月上海市规划国土资源局、市财政局制定了《“198”区域减量化市级资金补助实 施意见》，明确市级财政补助资金为20万元/亩，按照“二调”数据中确认的用地 类型计算。2015年4月，上海市规划国土资源局又制定了《关于“198”工业用地 减量化土地整理复垦项目立项实施的指导意见》，进一步明确了项目立项、实施、 验收的管理程序。区县在市级政策的基础上发布了该区减量化政策文件（如青浦 区还制定了减量化工作实施方案），多个镇政府也形成了关于198区域土地减量化 工作试行意见。 1 “198”工业用地指根据上海市两规合一成果划定的集中建设区外约198 平方公里的现状工业用地。 1 二、不同类型乡镇对 “198”减量化政策的响应差异 按照目前的政策框架，乡镇是具体实施“198”减量化的主体。从近两年推 进整体较快的松江、嘉定和青浦这三个区中分别选择推进好的乡镇和推进差的乡 镇进行典型案例研究，以便于进一步总结经验。 1.乡镇负责人对“198”减量化政策的总体认知差异 课题组调查了减量化推进较好乡镇的相关负责人45 人次，结果发现：（1） 总体上认为推进减量化的难度等级为中等偏下水平。（2）乡镇推进减量化的动因 方面，最重要原因分别是：“镇进一步发展自身需求”和“有类集建区奖励”；“市 区提供补贴资金”和“指标可以被收购获得收入”。（3）减量化面临的困难主要 在于资金平衡太难（占比27% ）、缺少启动资金（占比22% ）、类集建区难以启 用（占比22% ）、产业结构调整（占比18%）与环保“增量倍减”（占比11%） 与减量化对接缺少操作性政策。 进一步对参与减量化的村集体共 15 人进行调查，出现了一个明显的村庄分 化现象：认为减量化推进非常困难的村，往往都对补偿方式和标准比较满意，最 大的困难集中在企业腾退纠纷上；而另外认为减量化推进比较顺利的村，又都对 补偿方式和补偿标准比较不满意，最大的困难就是镇里给的补偿太低。 由此可见，在统一的政策框架和作法流程下，乡镇出现了减量化推进的快慢 之分。主要原因则主要在于乡镇本身的条件差异，以及由于乡镇自身特征产生的 对不同政策响应的敏感性，也就是政策设计与乡镇特征的匹配性是影响“198” 减量化政策实施的主要原因。根据典型案例区、镇、村、户四级调研，总结了推 进较好的两类乡镇和两种典型作法，也分析了推进较慢乡镇的主要困境。 2.推进较好的两类乡镇和两种典型作法 “198”减量化推进较好的乡镇细分成两类，已大致形成了两种不同作法： 第一种做法为区域性强镇与“高入高出，市场资金为主，指标镇内使用”方 式。这类乡镇称为区域强镇，其统一的特征是：大部分乡镇规划2020 年集中建 设用地面积是所属区中规模较大的，也就是说它们都具有