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Ch2 公共政策的系统与要素 公共政策是人类发明出来的自觉活动。这 种活动以政党组织和政府机构为主，在一定 的外部环境或背景条件下，依据一定的价值， 选择合适的工具，约束或支持相关机构和人 员的行为，以此来解决存在的公共问题，维 护社会公共利益。 要理解并参与公共政策活动，就需要对这 些活动的外部环境或背景条件加以研究，还 需要对这些活动内部的构成要素，及其相互 关系加以探索。 案例 各地“异地高考”办法的出台和实施 改革开放推动着人力资源的转移。从农村进入 城市的流动人口不断增加，进城务工的农民在异 地工作的时间变得更加长久，其子女在流入地参 加高考的问题也变得日益迫切。 2012年9月1 日国务院办公厅发出文件，要求各 地在2012年12月31 日前出台实施异地高考的具体 办法。 政策动议的背景 异地高考的问题在全国普遍存在，但矛盾格 外突出的，是在流入人口数量特别密集的大城 市，比如北京、上海、广州，即所谓的北上广。 根据相关统计资料显示，在北京，2008-2009学 年度，30073名非北京户籍的小学毕业生中，最 多只有24685名学生能在北京继续读初中； 12599名非北京户籍的初中毕业生中，最多也只 有5484名能在北京继续读普通高中。大量的外 地孩子在北京读完一部分课程后，就不得不忍 痛离开北京、离开家人，回到原籍读书。这种 状况直接导致非本地户籍的学生在北京难以升 学，尤其是难以参加高考。 在上海，情况也差不多。义务教育阶段已 经接纳了40多万外来务工人员的子女，他们 很快就会面临中考问题，如果中考问题不解 决，这些孩子将有很大一部分要回原籍所在 地读书，由此会产生新的农村留守儿童问题。 当然，即使能在上海留下来升入高中的农民 工子女，他们也很难取得异地高考的资格。 公共舆论的焦点 这种状况不得不引起公众和政府的思 考。公共舆论的焦点集中在两个方面。 舆论焦点的一个方面是争论什么是 阻碍异地高考的根源？不少舆论认为造 成这种明显的教育不公的根源是旧体制 下形成的僵化的户籍制。许多网友指出 户籍制度是导致教育不公的根本原因， 实施异地高考能够突破户籍制度的束缚， 能有效地促进教育公平。 人民网舆情监测室统计的结果显示， 有48%的网友认可这一观点。 但是，也有舆论认为造成这种教育不公状况 的根源不是户籍制度，而是教育资源分配不均 和招生制度不合理。他们认为，开放异地高考 无助于实现教育公平，反而会带来很多新的问 题，比如大城市人口恶性膨胀，催生新的进入 城市的限制标准，当地人的教育权益也会被削 弱。 人民网舆情监测室的统计结果显示，有19% 的网友认为异地高考无助于教育公平。要想真 正实现教育公平就必须在全国范围内均衡的分 配教育资源，改革现有的招生制度。 舆论焦点的另一方面是争论落实 异地高考政策有多大可能性。尽管 绝大多数网友力挺实施异地高考政 策，但对其落的前景却抱有悲观的 态度。 人民网舆情监测室的统计结果显 示，认为异地高考政策能够很快落 实的网友实在是寥寥无几，另外有 23%的网友认为异地高考实现难度很 大，因为它牵扯到方方面面的利益 和关系，绝非是一个仅靠教育部门 努力就能解决的问题，所以这种教 育不公的状况最终不会有多大的突 破。 现实的利益矛盾 全国人大代表、中山市中山纪念中学的校长 贺优琳认为，如果真的实行异地高考，设计操 作很复杂，需要对招生资源包括高校的招生指 标重新洗牌，必须根据每个地方考试的人数进 行指标的再分配，否则对持有广东户籍的人口 就会造成冲击和不公。国家高考政策对欠发达 地区实行保护政策，而发达地区比如广东，高 校多、教育资源也多，假如放开异地高考，哪 个地方好考，人就涌向哪里，结果必然会造成 混乱。在广东，考生高考的难度已经很大，假 如资源不重新分配，允许只要在当地务工的人 员的子女都可以参加高考，则广东户籍考生的 压力会更大。 政策方案建议