浅析城镇化进程中地方政府治理策略转换的逻辑.docVIP

浅析城镇化进程中地方政府治理策略转换的逻辑 　　 　　 一、问题的提出 　　 改革开放以来，在30多年的经济增长过程中，中国一直存在着中央政府与地方政府在政治集权与经济分权方面的制度配置。而随着我国城镇化改革和生态环境治理措施的推进，和民众等利益相关者的角色开始日益凸显，与中央政府、地方政府一起构成了新的区域治理络。尤其在城市空间场域，私营部门、非政府组织和民众等地方成员已经逐渐嵌入到地方政府的政策制定和执行过程中。因此，我们在对中国模式的国家、市场与社会关系作任何一种理论解释时，都需要回答的一个重要问题就是:在当前中国的增长模式不得不由工业社会的经济增长范式向限制工业增长的生态范式转型过程中，地方政府如何实现经济发展与生态环境的协同治理?进而，在更大范围的区域事务治理中，地方政府如何与其他地方政府、私营部门、民众一起构建共同的合作络，从而缓解经济发展与生态环境的利益冲突? 　　 二、地方政府治理策略的转换:从增长机器到城市治理联盟 　　 在公共管理理论和思潮的影响下，中国地方政府的行动场域从关注经济增长向关注生态环境治理等方面转换，地方政府的治理策略，或者说其横向互动也在发生着变化。地方政府间的关系，以及地方政府与辖区内私营部门和民众的关系，经历了以下几个不同的阶段。 　　 (一)从传统科层制到增长机器主导下的地方政府行为 　　 韦伯的传统科层制理论强调通过专业分工和层级的官僚体制来实现组织的效率，权力是可辨认的、明显的、集中于政府核心的，因而地方政府是作为一种操纵和控制的机构存在。①在这样的理论背景影响下，我国地方政府的角色是中央政府各项职能的延伸，各个地区呈现行政分割，依靠单一的行政手段来实现区域事务的管理。 改革开放后，我国各个地方政府围绕经济建设这个中心，开始了以经济增长为主要目标的发展阶段。在地方政府内部，为了促进地方经济增长并且谋求自身利益最大化，中国的地方政府与区域内诸多经济发展主体结成了不同类型的利益同盟，形成了复杂而有力的城市增长联盟。②这种联盟是地方官员发展地方经济的强烈愿望和商业精英聚敛财富的动机相结合的产物，也是城市中政治精英与经济精英的联合体。③在我国经济发展过程中，城市增长联盟最突出的表现就是地方政府与房地产达成的增长联盟。④对于经济增长或者GDP的过分关注，导致了地方政府之间的竞争多于合作，并且各个地方政府之间的合作也仅限于经济领域的某些合作。 　　 (二)从增长联盟到城市治理联盟 　　 虽然这种以土地换发展的增长联盟策略在中国快速城市化进程中起到了推动城市改造的作用，但也有学者认为它带来了城市文化的破坏和城市居民权益的削弱等负面效应。⑤进人21世纪，很多学者和实践者也发现，新公共管理理论指导下的私营化改革效果并不明显，反而带来了诸如公共管理碎片化、政府职能削弱甚至公共服务质量下降等问题。于是西方的公共管理学者提出了整体性治理复杂络治理等概念，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且也要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作。因此，在这种新的治理理念指导下，地方政府在区域治理中要实现与私人部门、社会组织和公众的权力分配，形成不同行动者责任融合、行为边界交叉的治理络。在这样的模式下，区域治理的效率通过合作和伙伴关系来实现，权力分化并在共同建设的络中得到共享。 　　 三、一个案例分析:H市大气污染治理中的政府、和民众 　　 H市是位于河北省的一个县级市。近20年以来，该市GDP年增长率一直保持在10%以上，其综合经济实力多年来位居本省前列。H市是一个典型的资源型城市，由于具备丰富的铁矿石资源，钢铁产业一直是当地具有绝对优势的支柱产业，主要工业产品有铁矿石、水泥、焦炭、生铁、粗钢、钢材等。20XX年H市规模以上工业增加值为554亿元，其中324. 31亿元来自钢铁行业，占全市规模以上工业增加值的60% ，H市的钢铁行业对其所属S市(地级市)乃至河北省的经济带动作用明显。 　　 (一)GDP增长与大气污染治理目标的冲突 　　 从H市市长在市委会议上的报告中可以看到，H市政府一直以经济建设为工作中心，面临的最迫切压力是如何转型以实现经济发展和GDP增长。H市钢铁工业生产规模虽大，但当地钢铁多年来主要以生产生铁和粗钢等低端产品为主，发展方式粗放并且产能落后。从20XX年至20XX年，H市生铁和粗钢的产量明显高于钢材的产量。由于之前钢铁的效益较好，所以对产业结构转型升级的动力不足，这导致了钢铁的污染排放随着产能的日益增长而愈加严重。从当地年鉴记录的各部门工作总结中可发现，当地政府几乎年年强调产业结构调整和升级，但低端钢铁产品的产量依旧增长显著。③而20XX年以来钢铁行业因产能过剩而整体下滑，全线亏损的市场现实终于逼迫政府和穷则思变