课件：风险预防原则.ppt

　　　1992年的《保护波罗的海地区海洋环境公约》第3条规定：“当有合理根据认为直接或间接引入海洋环境的物质或能量可能对人类健康带来灾难时，在没有结论性证明引入和后果之间的因果关系时，缔约方也应通过采取预防性措施适用风险预防原则。” 1995年《联合国鱼类种群协定》第6条规定：“各国在资料不明确、不可靠或不充足时应更为慎重。不得以科学资料不足为由推迟或不采取养护和管理措施。” 　　 这些国际条约对风险预防原则的表述千差万别，这在一定程度上限制了风险预防原则成为国际习惯法规则的进程。 风险预防原则本身的知识跨度极广，涉及科学的、经济的、伦理的、法律的知识背景，在技术上对其给予一个精确的定义较为困难。 我们可以这样来描述：风险预防原则是指在有关环境危害存在科学不确定性的情况下预防环境损害发生的义务的指导思想。其核心在于：当科学知识对某一环境问题的认识未达成一致意见或存在冲突时，如果存在可能对环境造成严重或不可逆转损害的威胁，科学上的不确定性不能成为延迟或拒绝采取预防措施的理由，从而降低环境风险发生的可能性及风险的损害程度。 3、风险预防原则的基本构成要素 　　第一，存在一定风险。风险指遭受损失、伤害或毁灭的可能性。在环境法上，指发生科学不确定性损害。风险要素要求环境受到的威胁已达严重或不可逆转程度，包括威胁人体健康或生存或导致气候变化、生物多样性减损等难以逆转的严重损害。但严重的损害后果可能在短期内不表现出来，要求在判断威胁严重性时综合考虑各方面因素做决定。 　　第二，风险具有不确定性。指缺乏确实、充分的科学证据证明存在造成环境损害的威胁，及此环境损害威胁后果与导致其发生的原因行为间是否有因果关系等。环境风险的不确定性主要是由于人类认识能力的相对有限造成的。 　　 　　 第三，不应迟延采取措施缓解环境恶化。风险的不确定性不能成为迟延甚至拒绝采取行动的理由。环境保护一直依赖科学证据，将其作为采取行动的前提，这就导致具有科学不确定性的环境风险被放任，使人类健康及生态环境处于环境风险中。风险预防原则要求在一定科学证据证明损害发生可能性时，即便证据不充分，也应采取措施。这就使环保不过分依赖科学，有效控制环境风险。 　　第四，采取符合成本效益的预防措施。《里约宣言》原则 15 要求各国在适用风险预防原则时尽其所能地预防环境风险，但也应考虑各国具体情况。此时，我们往往采用成本效益分析评估风险预防措施。另外，在分析时不能依赖成本效益分析方法，还应适当参照普遍价值观念，重视环境伦理的作用。 　　 五、法律中适用风险预防原则应注意问题 1、阀值的确定 阀值就是适用风险预防的临界线，其作用主要是解决适用依据问题，同时也防止风险预防原则的滥用。依照风险预防原则，在采取具体预防的行动之前，必须确定某一活动产生的潜在危害程度。换言之，环境风险导致的潜在危害达到多大时，采取风险预防的措施才是正当的。此时，确定阀值具有决定性意义，因为它关系到是否需要采取风险预防原则，以及在实施风险预防原则中允许对效益和成本进行平衡的程度。 目前的国际条约和文件对阀值的规定，概括起来有高、低两种情形： （1）较高的阀值。较高的阀值是指环境风险导致的潜在危害必须是重大的，否则就不采取风险预防的措施，听任环境风险继续存在。在实践中，全球公域保护立法例如臭氧层保护、生物多样性保护、濒危野生动植物保护以及海洋生物资源保护等领域对于适用风险预防原则的阀值规定较高，相关国际公约规定，在适用风险预防原则时，环境风险导致的危害必须是“重大的”、“严重的”、“不可逆转的”，其原因在于：导致产生环境风险的原因，如燃烧矿物燃料导致气候变化、基因改良致人类健康和环境受到危害等，都是既有风险危害也有风险收益的活动，因此，风险预防原则在全球公域保护的领域得以适用的阀值自然要高，这是立法者对风险和收益进行平衡的结果。 （2）较低的阀值。较低的阀值是指对环境风险导致的潜在危害要求不高，只要达到合理的程度，就可以采取措施。在实践中，环境污染防治领域中适用预防原则的阀值规定较低，其原因在于：该领域中几乎都是高风险危害、几乎没有任何收益的活动，因此，风险和收益平衡的结果自然倾向于禁止或者限制这些活动。 不同的国际条约或文件对风险预防原则适用阀值的规定存在较大差异，其要求的幅度从不利的影响到不可逆转的影响。一般认为：在风险引起的危害大于收益的领域如污染防治领域，适用预防原则的阀值较低；而在可能带来大的收益的领域，风险预防原则使用的阀值较高一些。但应注意的是，并不能因此将风险预防原则适用绝对化——认为风险预防原则在任何情况下都是正当的。风险预防原则在适用前，必须满足一定的阀值，即所谓的门槛。作为前置