变革中的多支柱养老金制度1990-2011-中国社会科学院拉丁美洲.PDF

变革中的多支柱养老金制度 （1990-2011 ） Robert Holzmann，高庆波编译1 20 世纪90 年代以来，养老金制度发生了深刻的变革，在智利模式的影响下，尤其是在 1994 年世界银行多支柱理论的影响下，从1988 年到2008 年，全世界共有29 个国家先后建 立了强制性个人账户制度（第二支柱），在当时的专家看来，这种养老金从公共部门向私人 部门转移的变革，前景是清晰而明确的，直到金融危机的爆发。在金融冲击的影响下，在全 球范围内，展开了对这种变革的反思。 关于养老金制度变革的反思主要集中于三种关系的探讨上：一是养老金制度的核心目标 （如脆弱老年人保护）；二是变动中的制度需求（如人口老龄化与提高退休年龄）；三是制度 变革与外部环境的关系（如资本市场风险、投资收益率以及财政赤字等）。这种反思已经导 致了若干国家的制度变革：如阿根廷、匈牙利和斯洛伐克，他们都对个人账户制度进行了改 革。但是，反思并不是彻底的拒绝了固定缴费制（DC，又称个人账户制），反思促进了技术 2 与方法的进步，比如名义账户制（NDC）的出现。 一、目标与变革的需要 评估养老金制度——如什么才是好的养老金制度，以及为什么当前的养老金制度需要变 革的影响因素正在发生着改变。其中一些养老金制度基本目标，如减贫与平滑消费始终未曾 改变，但是另外一些因素正在变革，其中有四个主要因素的变化正在影响着当前养老金制度 的变革与反思。 一是养老金制度更聚焦于老年人基本收入保障。制度变革所导致的对脆弱老年人群体保 障不力现象，引发了对过往养老金制度的变革的不满。在新兴国家，系统性的制度变革提升 了缴费与养老金收入的关联性，但这一举措降低了非正规就业部门参与养老金制度的可能性。 拉美十八国数据显示，养老金制度的覆盖率低于整个劳动力市场的30%，尤其是在1990 年 到2000 年的十年中，该数据是逐渐下降的。在另外一些覆盖率较高的国家 （OECD ），覆盖 率以缴费密度下降这样一种形式在事实上逐步萎缩，非正规就业与劳动力流动是导致这一现 象的两大成因。 二是关于老龄化的认知更加深刻。在高收入国家中，政客和个人终于开始认识到了老龄 化的挑战。尽管老龄化并不是一个新的问题，人均预期寿命延长、死亡率下降，从而导致老 年人口依赖系数不断上升，但这在很长的是时间中，并不为公众和政客们所正视，那时普遍 的错误认识是，高额的基金回报率可以解决人口老龄化问题。直到最近，各界才认识到，人 口老龄化不是短期的财政问题，而是劳动力市场和整个社会的问题。这对于所有的现收现付 与个人账户养老金制度都是一样的。各界也认识到，要解决这一问题，不能留待后世，提高 缴费率或者降低待遇水平都不是解决这一问题的好方法，延迟退休年龄是看起来唯一自然的 1 Robert Holzmann, Global pension systems and their reform: Worldwide drivers, trends and challenges, International Social Security Review, Vol.66,2013 高庆波：博士，中国社科院世界社保研究中心执行研究员，地址：北京市东城区张自忠路3 号拉丁美洲研 究所，邮编：100007。 2 DC 为缴费确定制（也被称为个人账户制），NDC 名义固定缴费制（名义个人账户制），后文将出现的DB 为待遇确定制，NDB 为名义待遇确定制；FDB 与FDC 中的F 指的是财政补贴。 解决方式。因而，欧盟与OECD 成员国关于提升延迟退休年龄激励性的变革层出不穷。 三是全球金融危机的影响。始于2008 年的金融危机，对养老金制度变革影响重大。这 里有三点尤为突出：一是金融危机之后，养老基金资产的大幅缩水带来的影响。这使得各界 意识到，一定要阻止可能出现的退休金与财政暴跌；二是金融危机的结果，使得通过财政预 算建立基于财政的新的养老金支柱的成本更加高昂且不易实现，欧洲国家财政现金流问题至 今让人记忆犹新；三是资产价格下降导致了资产池配置发生了系统性的变革，低风险以及更 具弹性的配置更加受到青睐。 四是资产收益率的影响。90 年代以来曾经存在的高额资产回报率，在21 世纪互联网泡 沫破灭之后开始承受压力，到了2008 年，获取收益变得更加困难。资本市场的普遍萎缩， 使得各界开始讨论“零风险”或许根本就