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政府购买非营利组织居家养老服务研究 ——以安徽省芜湖市为例 ●储冬冬 （ 安徽工程大学 社会工作08级） 摘要：我国现存三种养老方式：家庭养老、机构养老和居家养老。前两种养老方式面对银发浪潮和社会转型的双重挑战已不堪重负，难以满足老人日益增长的多元需求。2008年老龄委、民政部等八部委联合推出《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，居家养老这种新型的养老方式得到各方普遍认可。今年6月，温总理提出任期内基本实现城乡社会养老保险的全覆盖，探索一种新型的适合国情的居家养老方式意义更显重大。居家养老服务，若以市场化运作，由营利组织来提供，则存有先天缺陷；若全由政府承担，对于“蛋糕并未做大”的国情来讲不可能。本文试图通过探讨政府购买非营利组织居家养老服务，来应对我国老龄化的挑战，响应党中央有关养老的部署要求，提高居家养老的水平。 芜湖市为安徽省沿江城市，现有60岁以上老人35.12万人，占全市人口的15.2%，预计2015年老龄率突破18%，养老问题十分突出。芜湖市目前尝试采取政府购买居家养老服务的方式解决养老问题，但存在不少问题。本文试图归纳国内外政府购买居家养老服务的成功经验来化解芜湖市居家养老服务面临的问题，提升服务质量。 关键词：居家养老 非营利组织 政府购买 一、研究的背景及意义 “五普”我国有65岁以上人口8811万人，占总人口的6.69%，到 “六普” 60岁以上人口达1.8亿人，占13.26%，预计到本世纪中叶，我国60岁以上老年人口将占总人口的25%，达到4亿人左右。这些数据有以下特点：一是我国老年人口基数大，增长速度快。我国2000年老年人口是美国的2.5倍，老龄率每年提高7%，美国用时68年，而我国只需27年。二是未富先老[1]。日益突出的养老问题，原有模式不能有效满足养老需求，需要探索一种新的养老服务模式，因此居家养老应运而生。所谓居家养老即将家庭养老和机构养老结合起来，以家庭为核心，社区为依托，以专业服务为依靠，为居家老人提供以解决日常问题为主要内容，并由社会提供养老服务的一种方式。2004年广州会议提出福利社会化的主张，把福利的实施交由多种形式的社会组织共同承担，这为创新养老服务模式，走政府购买非营利组织居家养老服务的道路提供了政策支持。 非营利组织也称“民间组织”、“非政府组织”、“第三部门”等，此概念始于20世纪80年代，具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等五个特征。康晓光将其定义为不以营利为目的，独立于政府之外，拥有独特使命、文化、资源与行为模式，承担社会公共事物和社会福利事业的组织机构[2]。政府购买非营利组织服务，是指政府在社会福利的预算中，拿出经费，向社会各类提供公共服务的非营利组织，直接拨款购买服务或公开招标购买公共服务。按照法国学者狄翼明的界定“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”，所以居家养老服务是一种公共服务。政府购买居家养老服务是指政府与非营利组织之间就居家养老服务的购买问题上达成契约关系，政府出资，非营利组织运作，政府对购买的服务进行管理、监督和评估确保居家养老服务的质量，提高服务效率满足老人的养老需求。 探索政府购买非营利组织居家养老服务意义重大：首先可以妥善解决“老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为、老有所医”等问题；其次，发展政府购买非营利组织居家养老服务符合政府提出的社会福利社会化的改革目标，有利于加快老年福利体制改革；再次，通过对芜湖市政府购买非营利组织居家养老服务现状的研究，综合国内外发达国家地区的先进经验，对于推进老年事业的发展具有重要借鉴意义。 二、政府购买非营利组织居家养老服务的必然性分析 非营利组织专家萨拉蒙认为人类存在三种基本而又普遍的交换模式，即市场交换、再分配交换和互惠交换。[3]市场交换对应市场经济体制，再分配交换对应政府的福利制度和政策，互惠交换则是公民之间各取所需的交换，主要机制以多样化的非营利组织为实现形式。居家养老服务中，老人多失去劳动能力、收入低、购买能力差，企业很难从提供居家养老服务中实现利润最大化，大多数企业不愿从事这种服务，存在市场失灵；政府虽然有提供养老服务的意愿和责任，但存在如成本高、低效及滥用职权等问题。而非营利组织参与居家养老具有先天优势，它的存在主要依赖公民间的互惠理念和行为，可以弥补市场失灵、政府失灵现象，也可以有效的整合社会养老资源。 （一）非营利组织参与居家养老服务可以弥补“市场失灵” 亨利才·汉斯曼认为公共物品的非排他性和非竞争性导致公共物品供给失衡，加上市场机制的个人效用最大化与社会收入公平原产生矛盾，使得公共物品无法依靠单纯的市场机制来解决，出现市场失灵现象。营利组织追求利润最大化不愿参与到居