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论自然资源资产离任审计的目标与内容* 论自然资源资产离任审计的目标与内容* 中南财经政法大学会计学院 陈 波 卜 琦 【摘 要】 自然资源资产离任审计的总体目标是对领导干部任期内自然资源资产经济责任的履行情况进行客观、准确 的评价，促进领导干部实现经济、社会、生态环境的协调、可持续发展。其责任对象主要包括地方政府党政领导人、自然资源 主管部门负责人、资源型国有企业负责人等，需要根据不同责任对象所承担经济责任的性质与内容确定自然资源资产离任 审计的内容。为了推进自然资源资产离任审计，有必要完善政府官员的目标责任制、岗位责任制，改进政绩考核体系；完善 自然资源资产的统计和会计核算制度，推动编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产数据库；促进资源环境审计成为 常规审计，提高其审计覆盖面。 【关键词】 自然资源资产离任审计； 审计目标； 审计内容； 制度条件 中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）36-0010-04 “自然资源资产离任审计”是一种新的审计类型。引 人注意的是，这一审计新概念不是学术界的创见，而是 由十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重 大问题的决定》（以下简称《决定》）首先提出来的，被其作 为建设生态文明制度体系的重要组成部分，其重要性不 言而喻。然而，自然资源资产离任审计有诸多基本理论 问题尚未得到深入探讨，这将制约相关实务工作的推 进。本文试图对自然资源资产离任审计的性质与目标、 责任对象、审计内容和制度条件进行初步探讨。 自然资源资产离任审计同时又是经济责任审计的 子集。经济责任审计是《审计法》（2006）规定的法定审计 类型之一，也是国家审计机关自 1986 年就开始执行的 监督层次高、社会影响大的一类审计。在国家审计机关 以往开展的经济责任审计中，较少关注自然资源监管、 生态环境保护等经济责任的履行情况。中共中央办公 厅、国务院办公厅 2010 年印发的《党政主要领导干部和 国有企业领导人员经济责任审计规定》只是要求国家审 计机关在开展经济责任审计时关注“与领导干部履行经 济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益 和环境效益情况”，以及“国有资产（资金、资源）流失等严 重后果的行为”，并没有明确要求国家审计机关评价领 导干部自然资源经济责任的履行情况。《决定》特别提出 自然资源资产离任审计，就是要发挥审计机关的独立性 和专业性优势，将领导干部自然资源经济责任履行情况 纳入其考核体系，并与其任免、奖惩决策直接挂钩，从而 促使领导干部在发展经济的同时，注意保护自然资源和 生态环境，实现社会经济的可持续发展。 自然资源资产离任审计区别于一般的资源环境审 计和经济责任审计的关键点在于它强调自然资源的资 产属性及相关的经济责任。“自然资源资产”这一概念强 调自然资源是具有经济价值、产权清晰的经济资源，要 求领导干部尽职履行国有自然资源资产的出资者职能 与监管者职能，实现自然资源资产的保值增值，提升自 然资源资产开发、利用和管理的综合效益。自然资源资 产离任审计的总体目标是对领导干部任期内自然资源 资产经济责任的履行情况进行客观、准确的评价，促进 领 导干 部 实现 经济 、社 会 、生 态 环 境的 协 调、可 持 续 发 展。在真实、合法和效益三大具体审计目标之中，自然资 一、自然资源资产离任审计的性质与目标 自然资源资产离任审计是资源环境审计和经济责 任审计的交集（陈波，2014）。自然资源资产离任审计首 先是资源环境审计的子集。资源环境审计已是国家审计 机关的基本业务之一。早在 2008 年，《审计署 2008 年至 2012 年审计工作发展规划》就将资源环境审计划分为六 大审计类型之一。十八届三中全会《决定》特别提出自然 资源资产离任审计，而没有沿用业已成熟的“资源环境 审计”的提法，其主要原因是“自然资源资产”这一概念 与《决定》提出的自然资源资产产权制度、用途管制制度 等基础性制度安排有着密切关系，同时因为我国大多数 环境污染问题是不合理开发利用自然资源造成的（劳成 玉，2004）。根据 2011 年发布的《审计署“十二五”审计工 作发展规划》，资源环境审计“以促进贯彻落实节约资源 和保护环境的基本国策为目标，检查国家资源环境政策 法规贯彻落实、资金分配管理使用和资源环保工程项目 的建设运营情况，维护资源环境安全，发挥审计在资源 管理与环境保护中的积极作用，推动生态文明建设”。这 也是自然资源资产离任审计的基本审计目标之一。 * 本文受到国家社会科学基金重大项目（11ZD044）、国家社会科学基金（09CJY017）、国家自然科学基金、 中央高校基本科研业务费项目（3154131101）资助。