对海关保税加工废料监管的风险化思考.doc

对保税加工废料监管的风险化思考 自加工贸易在中国出现近30年来，废料从来都不是海关监管的重点，但是近几年来，随着保税加工废料数量的增大、类别的增多以及再利用价值的提高，保税加工废料监管的形势却日益严峻和复杂，以至于成为海关上下乃至社会各界关注的热点。为什么会出现这样的局面？海关对保税加工废料的监管应该站在什么样的立场上？海关又应该通过什么样的机制来正确行使自己的职责？本文试图就海关对保税加工废料监管的现状、困境和解决之道略作分析和阐述，以期能在海关合法的权力框架和职责范围内最大限度地促进对自然环境的保护和维护社会公平正义，为构建和谐海关略尽绵薄之力。 海关对保税加工废料监管的现状和困境 保税加工废料是海关监管货物，这是无庸置疑的，但是在当前复杂的废料监管形势下，这种定性由于缺少更强有力的法律支持和保障，却将海关推向了各方利益冲突和矛盾的中心，使海关对保税加工废料的监管在某种程度上陷于困境。 海关对保税加工废料监管的法律依据 保税加工废料目前尚无正式定义，本文引用《南京海关保税加工废料处理指导意见》中所给出的定义，即指保税加工企业从事加工复出口业务，在生产加工过程中产生的呆料、边角料、报废品、残次品、以及随料件进口的包装物料。 《中华人民共和国海关关于加工贸易边角料、剩余料件、残次品、副产品和受灾保税货物的管理办法》即海关总署令第111号第三条规定，“加工贸易保税进口料件加工后产生的边角料、剩余料件、残次品、副产品及受灾保税货物属海关监管货物，未经海关许可，任何企业、单位、个人不得擅自销售或者移作他用。” 比照本文所引用的保税加工废料定义所涵盖的范围，可以看出边角料、残次品是111号令中明确规定的，而呆料、报废品、包装物料还需要作进一步延伸。 呆料，是指保税加工企业无法用于生产成品的进口料件。从定义上来看，可以认为是广义的剩余料件；从监管实践来看，也是将其认定为剩余料件，但是采取比剩余料件更为严格的处理途径，即由于其不能再用于生产成品，因此通常要求退运或补税，不予余料结转。 报废品，是指企业在生产过程中产生、制成率以外、具有完成品或未完成品形态的不再继续生产和销售的制品。报废品在监管中最难识别和定性，因其可能属于工艺损耗，也可能不属于工艺损耗范围，既与边角料、残次品相联系，又与它们有所区别，某种程度上可以说是111号令没有完全涉及的部分。 包装物料，是指保税加工企业为履行出口合同所购料件的包装物。对该部分是否属于废料以及是否应纳入海关监管，尚有争议。比较有代表性的观点是，如果包装物料在手册中单独备案并进口，应该比照保税料件监管，否则不应纳入海关监管。本文倾向于该观点，因此不做深入阐述。 保税加工废料处理的具体途径 根据111号令，监管实践中通常对保税加工废料采取以下处理方式：退运、补税、放弃、监督销毁。至于各关目前在探索的公开拍卖，确切地说应该是补税的前置环节，即通过引导企业将保税加工废料公开拍卖，以解决补税中的价格认定问题，同时利用这一方式防范保税加工废料处理所引发的海关廉政和执法风险。以上四种方式各有特点： 1.退运。海关从环境保护的角度，倾向于退运方式。但是从企业来讲，不愿以退运方式处理保税加工废料。一是国外环保标准更高，没有目的地接收，很多废料难以退运；二是退运方式需要收汇，而企业认为废料根本没有价值，即使国外接受，也不可能付钱；三是目前海关监管方式中只有“料件退运”或“边角料退运”，一旦涉及报废品或残次品退运问题，难以操作。 2.补税。海关从税收应收尽收的角度，倾向于补税方式。但是企业在衡量成本和效益之后，并不是很愿意。一是企业认为海关对边角料的估价过高，企业实际处理价格往往达不到；二是企业对于呆料、报废品、残次品需折合成进口料件补税非常反对，认为其已丧失使用价值，也就不具有价值。 3.放弃。企业倾向于这种方式，但是加大了海关执法成本，一是企业放弃的货物多是再利用价值不大的废料，海关难以拍卖；二是目前的法律法规没有明确海关接受放弃的货物流拍后如何处理，造成放弃货物长期堆放在仓库中，增加了仓储费用；三是较多地耗用了海关宝贵的人力和时间来处理放弃废料。 4.监督销毁。企业倾向于这种方式，但是对海关来说，潜在问题也比较多，一是难以确定废料是否只能走监销的途径；二是难以把握废料是否完全销毁；三是监销后的货物残余价值难以确定；四是较多地占用了海关人力和时间来现场监督。 海关对保税加工废料监管的难点 1.海关与企业对保税加工废料的处理偏好难以协调。从海关执法角度来说，希望企业按照退运、补税、放弃、销毁的顺序来处理保税加工废料，从企业利益和效率角度来说，却希望按照相反的顺序来处理保税加工废料。因此，海关与企业容易在保税加工废料处理问题上产生分歧，导致执法争议。 2.保税加工废料的成因和归类难以判定。保税加工中先进生产设备和