财政转移支付-地方财政研究.DOCVIP

PAGE PAGE 8 财经活页 2008年第8期(总第104期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2008年4月25日 本期主题：财政转移支付 [按]党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的整体方略，并将实现基本公共服务均等化作为和谐社会的重要战略任务。在财政制度逐步转向公共价值导向之际，公共服务均等化衡量着财政制度的公共性及其实现程度。而作为分税制财政体制不可或缺的重要组成部分，转移支付制度恰恰在推进均等化这一目标任务上发挥着不可替代的关键性作用。1994年实行分税制改革之后，我国相应地建立起了配套的转移支付体系。在分税制下，政府间转移支付制度对于加强中央政府的宏观调控能力、促进欠发达地区社会经济的发展、实现公共服务均等化方面发挥了积极作用。但是，经过十多年的运行和实践，也暴露了许多问题和缺陷，如何建立合理有效的转移支付制度始终是困扰我国财政改革的难题。从旧体制向新体制的转轨过程中，在构建和谐社会的大背景下，必须立足长远，把握整体，协调处理当期利益关系与和谐发展目标的矛盾，进一步完善分税制财政体制，按照科学性、法制化、规范化、公正性、透明性等原则建立有效的转移支付制度，不断推进基本公共服务均等化。 转移支付的内涵与作用 转移支付(Transfer Payment)，原意为“转移”、“转账”，一般是指货币收入主体之间非交易性的分配关系，后被应用于经济理论分析而成为财政学中研究政府与微观经济主体横向之间以及上下级政府纵向之间，在资源配置和收入分配中公平与效率状况的重要概念。在财政领域，转移支付一般是指政府间转移支付，它是一个国家的各级政府间在既定的事权、责权、财力划分框架下，为实现横向和纵向均衡而进行的财政资金的相互转移。 政府间转移支付是以各级政府间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政平衡制度，它实质上是财政资金在各级政府间的一种再分配形式，是世界各国财政体制的一个很重要的组成部分。转移支付是在政府间第一次财政分配即分税的基础上，按政府间纵向和横向的财政经济能力差异与均等化目标的要求所进行的第二次分配。 财政转移支付既包括纵向转移支付，也包括横向转移支付。按是否指定资金的用途，转移支付也可归结为两种基本形式：一种是无条件转移支付(或称一般性转移支付、无条件拨款)，另一种是有条件转移支付(或称有条件补助、专项拨款)。另外，有的国家还有一种分类转移支付，又被称为分类拨款。由于不同的转移支付形式会产生不同的经济效应和具有不同的政策意义，因此世界上大多数国家都采用了不止一种的转移支付形式。各种转移支付形式的选择和组合，是各个国家的中央政府对地方财政转移支付制度建设中都要考虑的重要问题。 转移支付作用的发挥主要体现在以下四个方面： 1.弥补财力纵向不平衡。在各级政府之间既定的支出范围和收入范围得以确定之后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次政府却出现盈余时，就意味着财力纵向不平衡问题的存在。由于国家管理的需要，在经济上通过中央财政控制相对集中的财力，可以建立中央政府的财力权威，为巩固其政治和行政权威提供财政基础。同时为了保证中央政府的宏观调控能力，维护税收的统一性和公平性，一些重要的主体收入项目，往往需要由中央来控制。中央政府集中了较大比例的收入，而地方政府在整个政府收入中占据较小的份额。中央政府有较多的财力来源和较少的支出负担，地方政府则有较多的支出负担和较少的财力来源，从而形成了中央政府与地方政府之间支出责任和收入能力的不均衡，不可避免地使地方政府在行使法定职责时，存在一定的财力缺口。这一矛盾是不可能完全通过划分税收收入来解决的。因此，客观上要求中央政府在政府间财政收入划分的基础上，通过各种转移支付方式，为地方政府提供行使法定职责的资金保证。 2.弥补财力横向不平衡。地区间经济发展不平衡几乎是各国社会经济发展中所共有的现象，在财政上则表现为地区间财源分布的不均衡。财力分布的横向不平衡会导致无效率和不公平等社会经济问题。由此造成的地区间公共服务水平的差异，会导致生产要素过多地向富裕地区流动，使地区间的经济发展不平衡状况更加恶化，妨碍各地区社会经济均衡发展和社会共同进步。通过转移支付方式，可以扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用。通过中央对地方的转移支付，建立和实现社会基本服务与基础设施的共同最低标准，有利于劳动力、资本和商品的合理流动，有利于建立和培育全国的统一市场，有利于贯彻中央政府的统一政策。 3.解决地方政府公共服务的外部性问题。在市场经济条件下，地方政府作为一个利益主体，其行为同样会受到外部经济和外部不经济两个因素的影响。从现实情