生态补偿绩效评价研究.doc

辽宁东部生态补偿绩效评价研究 项目负责人：崔惠玉 项目批准号：12B003 所在单位：东北财经大学 内容提要：随着我国生态补偿机制的实施，中央财政开始加大生态补偿资金投入力度，地方财政也开始积极投向生态补偿领域，生态补偿机制的实施以及生态补偿资金的投入在一定程度上促进了生态环境的改善。我国于2003开始进行财政支出绩效评价试点。但由于我国生态补偿机制实施较晚，关于生态补偿绩效评价的法规寥寥无几，进行生态补偿绩效评价工作实践的政府部门也较少。尽管有些地方政府尝试着对生态补偿进行绩效评价，但是这些绩效评价工作也存在很多问题，评价的结果不能真正反映生态补偿的真正绩效。辽宁省东部地区水源涵养基地是辽宁省生态环境保护的关键地区，从2008年开始，辽宁省政府决定对东部地区实施财政补偿(以下简称生态补偿)政策，辽宁省首次对东部山区16个县发放1.5亿元生态补偿金。针对辽宁东部地区的生态补偿建立一套完善的生态补偿绩效评价体系，规范我国现有的生态补偿绩效评价工作，并逐渐将生态补偿绩效评价工作推广到实施生态补偿的各级政府部门，对于完善我省及至我国生态补偿机制、提高生态补偿实施效果、从整体上提高财政支出使用效益具有非常重要的意义。首先，本文在梳理我国生态补偿绩效评价工作发展历程的基础上，总结了我国目前生态补偿绩效评价取得的初步成效和存在的主要问题；其次，对我国生态补偿绩效评价总体框架进行了重新构建，提出了规范辽宁东部生态补偿绩效评价工作的建议；最后，本课题选取辽宁省D水库生态补偿作为研究对象，对该水库生态补偿绩效进行了评价，并提出完善D水库生态补偿的对策建议。 长期以来，人类对自然资源不合理的开发利用，导致了严重的环境污染和生态破坏。全球近三分之二的生态系统质量不断下降，地震、海啸、洪涝、泥石流等自然灾害频繁发生，给人们的生活造成严重伤害，也给社会经济带来了巨大的损失。人们逐渐意识到保护生态环境的重要性，与传统的命令控制性手段相比，经济激励手段具有明显的成本效益优势和更强的激励抑制作用，因而越来越受到人们的关注，生态补偿正是在此背景下产生和发展起来的一种经济手段（毛显强，2002）。我国也认识到这个问题，党的十七大提出了“建立健全生态环境补偿机制”的战略部署。 近年来，国内外关于生态补偿的研究方兴未艾，主要的研究集中于生态补偿基本内涵的界定、生态补偿的现实意义、生态补偿的标准以及具体领域的生态补偿，例如水流域生态补偿、森林资源生态补偿、土地和矿产资源生态补偿等等。同国外相比，国内的研究相对来说大多数属于规范性分析，对生态补偿政策的效果或效率分析得较少，对生态补偿政策的绩效评价更是少之又少。原因很简单，就是生态效益数量化的问题。要建立一个完善的生态补偿制度，必须对生态价值作出量化，才能确定补偿的标准，对生态补偿的绩效水平进行评价，会促进补偿标准的进一步科学化合理化。但是，任何生态系统的功能都是多方面的，如何对这些价值进行量化是一个非常困难的问题，同时，生态系统对于上下游的影响、周边生态影响等方面的量化也是一个难题，生态补偿的外部正经济受到行政区划的制约，地区之间的生态补偿受到一定的局限。最后，补偿主体和对象的边界确定问题（连家明，2008）。从理论上说，只要产权清晰，生态补偿的主体是非常明确的，但在现实中，由于生态资源产生的效益是长期的和连续的，其影响的区域是广泛的，要确定其产权非常困难，受益的人群和范围很难划清边界。基于以上原因，目前我国关于生态补偿政策绩效评价的研究还处于一个起步的阶段，亟需深入探讨和研究。 同时，财政支出绩效评价方面的研究是当前财政研究领域和工作实践当中的热点问题，继财政部于2009年、2010年相继发布了“财政支出绩效评价暂行办法”和“指导意见”，2010年、2010年组织召开了预算绩效管理工作会议之后，各地财政厅局都将财政支出绩效评价作为一个工作重点。众所周知，自2003年财政部一些司局开始进行财政支出绩效评价试点以来已经9年了，财政支出绩效评价工作仍然踌躇不前，主要原因就是绩效评价指标的确定与量化比较困难。在此背景下，研究生态补偿政策的绩效评价就具有更为重要的现实意义和应用价值。 具体到辽宁来说，目前辽宁省经济的可持续发展面临资源和环境的双重压力，区域之间经济社会发展越来越不平衡。辽宁省东部地区水源涵养基地是辽宁省生态环境保护的关键地区，其生态环境质量对全省乃至东亚地区的生态环境都具有重大意义。从2008年开始，辽宁省政府决定对东部地区实施财政补偿 (以下简称生态补偿)政策。该政策建立了省级政府财政转移支付制度、确定了生态补偿的范围、给出了生态补偿机制的主要标准和依据、明确了权责匹配的原则。2008年辽宁省首次对东部山区16个县发放1.5亿元生态补偿金。为确保这笔资金真正发挥效力，辽宁省环保、水利等部门将加大对辽