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对征管体制改革的思考 我国三十年的高速发展史实际是一部改革史，置身于其中的税收工作也是在持续的改革中得到发展壮大，能很好地履行为国聚财职能也得益于改革。从税制改革到征管改革，改革始终是税收工作一个重要点。对于改革，我们呈现出渴望、激昂、甚至有一种莫名的冲动。然而，面对改革不仅要有一颗火热的心，还要有一个冷静的脑。 就改革本身而言，是由“改”和“革”两个部分有机组成的，它们既互为关联又各有特质。所谓“改”，就是改变现有制度中的不足使之更适合发展要求，即改良完善；所谓“革”，就是革除已经过时的旧体制，建立一种新体制，即破旧立新。换言之，“改”由于受到社会客观因素制约、遇到无法逾越的障碍时，就需要通过“革”来建立一个新体制；新体制建立后，仍然存在需要与经济社会发展不断适应、不断契合的问题，这就需要通过“改”来整合完善。因此“改”是对体制的调整完善，“革”是对体制的更新变革，“革”是“改”的升华，“改”是“革”的延续。因此，面对改革客观上就存在应用“改”还是用“革”解决发展困境的问题。 对征管体制改革的回顾 从1997年开始，国家税务总局对税收征管改革始终非常关注，一直在推进征管体制的创新，就征管体制本身而言，以文件方式明确的改革共有三次： 第一次是1997年国务院办公厅批转了国家税务总局深化税收征管改革方案，明确了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。 第二次是2001年国家税务总局印发了《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》，2004年明确了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式。 第三次是2010年国家税务总局印发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，提出了“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础”。 三次征管体制改革呈现出三个共同的特点： 一是三次改革的目标是一致的，就是要通过改革力求提高征管质量和效率。 二是三次改革总局都作了言简意赅的描述，全国各级税务机关都立足于本地实践，广泛进行了探索试点，然而都未能对改革试点作出系统性的结论判定。 三是三次改革都把组织机构和职能的调整作为关注点之一，都呈现出更新变革式的体制调整。 对三次改革应以科学态度进行系统全面的总结，以利于更好地深化推动改革。 第一次改革从环境来看发生了两大变化，一是我国全面推行社会主义市场经济体制，二是1994年实施了新中国建立以来最大的一次税制改革。从基础来看，一是国税、地税分设，各地普遍出现人工矛盾，二是信息技术全面引入税务管理，税收征管手段发生了根本性变化。从诱因来看，为适应时代发展，提出了全面破除税收征管的管户制，建立新型的税收征管体制——管事制。由此应该说1997年提出并实施的征管体制改革体现出了“革”的性质特征，是一次体制的破旧立新，换言之，可称之为一轮新的征管体制改革。 第二次改革通过观察分析，可以说环境、基础、诱因都没有发生明显的变化。因为1997年推进的改革，即力求建立的管事制未能如期实现并发挥作用，而原有的管户制已按计划如期破除，进而出现了“疏于管理、淡化责任”的问题，表现为“有事不知谁管、有人不知管啥”。总局提出征管模式中加上“强化管理”，其意就是希望通过这样的调整，使大家明了改革的根本目的不是改革本身，而是适应社会的发展、时代的变化，通过改革实现履职能力的有效提升。因此，从本质上看，这次改革只是对新体制建设中产生和存在问题的自警和自醒。 第三次改革从改革环境看，社会主义市场经济正向纵深推进，国家对税制改革提出了新的深化和优化要求。从改革的基础来看，国税地税已分设多年，各自的征管体系已按1997年设计的改革安排初步建立并在有效地发挥作用，信息技术已由网络化进入数字化。从改革诱因来看，管事制在一定范围内初步建立，然而急待优化完善。上述归纳起来看，表现为在量的程度上发生了变化，没有发生质的变化，总局为什么又一次提出改革呢？原因正是诱因中分析的“管事制急待优化完善”，具体说就是要回答并确定新型管事制“管什么事”、“如何实现”、“怎么管理”三个问题，“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础”，正是回答了这三个一直困惑然急需解决的问题，基于此，这一次的改革本质上看是在1997年新体制建立基础上的进一步延续。 二、进一步推进征管体制改革的思考 （一）对改革性质的思考 任何一次改革的提出和实施，在其推进前都必须先回答由什么引发的改革？改革要解决什么问题？要怎样去进行改革？换言之，就是要对改革的性质作出分析判断。因为改革的性质决定改革的内容和范围，以及通过何种途径实