激励性管制与价格限制长期以来无论是各州管制机构还是联邦.docVIP

第十章 激励性管制与价格限制长期以来，无论是各州管制机构还是联邦管制机构都是采用收益率控制法对被管制企业进行价格管制。由于市场结构的变化，这种办法已经越来越不适应形势的需要。于是，新的管制办法不断涌现，这些新的管制办法通常被统一称作为激励性管制。之所以被称为激励性管制是因为，设计这些管制办法的初衷都是为了更好地鼓励电信公司引进新技术、提高管理效率。所有的新办法都是为了达此目的而提供一个具有激励作用的管制环境。所谓激励性管制是指实施一些规则，通过给予受管制的企业一定的(并不是完全的)决策自由鼓励其实现所设定的目标[1]。 这个定义有三个方面的含义。第一，在设计激励性管制计划之前，管制目标应该明确。实用的管制计划应该随管制目标的变化而调整。第二，要给予被管制的企业一定的自由度，即在如何实现管制目标的问题上企业有自主权。第三，给予被管制企业的自由度是有条件的。实行激励性管制是电信管理从严格管制向放开管制的一种过渡性办法。它通过赋予受管制的垄断性公司一定的定价自由权，给予这些企业在竞争环境下一个较为宽松的管制环境。在跨州长途电信业务的管制上，联邦通信委员会从1989年对ATT引入价格限制法，到1995年取消对ATT的价格管制，前后使用了6年。在各州层次上，由于各州管理的电信业务相对复杂，既包括已经处于竞争之中的州内的长途电话业务，也包括刚刚开始竞争的本地电话业务。因此，各州目前仍然主要是采用激励性的管制办法，而且大多数州使用的都是价格限制法。 本章主要讨论激励性管制办法。第一节，介绍引入激励性管制的原因；第二节,讨论各州所采用的不同的激励性管制办法；第三节，介绍价格限制法的主要内容；第四节，介绍联邦通信委员会引入的价格限制管制法。第一节 引入激励性管制的原因传统的管制方法是收益率控制法。这一方法的实质是，控制受管制企业的总成本 ，设定一个合理的收益率，从而产生一个收入要求的总额。管制机构通过将垄断企业营业收入控制在收入要求范围内达到管制的目的。这种管制办法的一个最本质的特点是它关注总量层次而忽视业务层次：即关心的是总收入是否覆盖总成本的问题，至于每一项业务的营业收入是否真正反应其合理的成本份额则不十分准确。通常的做法是将明确的成本构成要素分配给不同的业务，而对公共成本(在电信业务中公共成本不仅比例大而且很难在不同的业务中分配)则采用一定的公式进行分配。从而确定不同业务的收入要求和价格。 这样的管制方法有两点好处，第一，它能确保企业的收益率，这样就能够推动企业提供更多的产品或服务以满足需要。第二，它尽可能使价格接近成本，这样可以使价格维持在一个可承受的水平[2]。但这种办法也存在着明显的不足。一方面，这是基于过去投资的管制，过去的投资选用的是过去的技术，垄断者为了收回投资，往往不愿意使用新的技术，因此，这种办法不利于技术进步与技术创新。另一方面，这种管制办法鼓励过度投资、鼓励加大运营成本，形成大的资本基数和运营成本，从而增大收入要求的总量，因此，它不利于提高投资决策与管理决策的效率，不利于企业改善管理、降低成本。收益率控制法的另一个主要问题是不能有效地抑制不同业务间的交叉补贴。在垄断经营时期，这个问题并不十分突出，当竞争引入到部分电信市场后，抑制垄断业务对竞争业务的交叉补贴变成了管制的重点，收益率控制法的弱点便表现得十分明显。 从60年代开始， 便有人批评收益率控制法，特别是当垄断企业提供的不是单一产品或服务的时候，不同产品与服务的成本不易确定，这样，不同产品与服务之间的价格确定带有很大的随机性。为了减少这种随机性联邦通信委员会引入了完全成本分配法，对不同电信业务间的成本进行核算。实践证明，这种管制方法并不奏效。管制者没有足够的信息确定不同业务的成本，相反增加了垄断企业的管制成本。 纵有这样或那样的问题，在垄断市场中，收益率控制法尚能发挥一定的作用。竞争引入后，收益率控制法则明显不能适用新的市场形势。从七十年代开始，联邦通信委员会就不断地被竞争性业务的价格问题所困绕。收益率控制是针对垄断者的收入总量要求进行总量控制。对于不同业务的价格结构，管制者基本上不作干预，除了要求长途业务对本地业务、商业用户对居民用户、城市用户对农村用户进行价格补贴外，电信公司在不同业务的价格制定上有很大的自主权。专线市场的竞争引入后，ATT首先是大幅度的降低专线租赁价格，最高优惠达到85%。同时，保持垄断业务的价格居高不下。这样，虽然从总量上看ATT的总资本收益率仍然保持在联邦通信委员会所要求的水平上，但是，不同业务的资本收益率水平差距悬殊。为了确定不同业务的成本，联邦通信委员进行了大量的工作，实践证明，这些工作成效并不明显。垄断者与管制者之间的信息是不对称的，垄断者完全可以在管制业务与竞争业务之间转移成本，调整不同业务的价格结构，使联邦通信委员会对业务层面上