公共服务社会化_非营利组织的角色、作用与政策因应.docVIP

PAGE PAGE 1 公共服务社会化_非营利组织的角色、作用与政策因应 　　摘要：公共服务社会化在国际上已有多年的发展和实践，非营利组织在其中发挥了非常重要的作用，并取得了成功。中国在逐渐推行公共服务社会化的进程中取得了一些进步，但还存在很多不足。政府应当大力发展非营利组织，提供资金支持、购买服务、完善法制、加强监管，以保障公共服务社会化健康发展。 　　关键词：公共服务；社会化；非营利组织 　　中图分类号：DF3911文献标志码：A文章编号2012　　公共服务社会化主要表现为政府与非营利组织、社区或者公民合作向公众提供公共服务三种形式，其中最主要的是第一种。文章重点研究非营利组织在公共服务社会化中的作用。 　　一、非营利组织与公共服务社会化 　　公共服务社会化与非营利组织关系非常密切，非营利组织在公共服务社会化中扮演主要角色，发挥重要作用。 　　（一）公共服务社会化综述 　　第二次世界大战后相当长一个时期，西方国家一直推动公用事业国有化，由政府直接提供公共服务。比如，英国将铁路、航空、石油、天然气、钢铁、电力、银行等进行了国有化①。公共服务完全由政府生产具有很大的局限性，主要是公共服务供给不足，服务质量低，财政不堪重负。随着时间的推移，民间和官方开始呼吁改革公共服务，新公共管理理论助推了这场改革。它的核心思想是：将企业管理引入公共部门，以提高公共部门的效率；塑造有企业精神的政府，视服务对象为顾客，奉行顾客至上原则；推行社区和公民治理；发展非营利组织，让其参与公共服务的生产。同时，还提出了10项管理原则，主要包括促进服务生产者之间展开竞争；分散权力；采用参与式管理；以市场机制代替管理机制；注重提供公共服务，并且推动公共部门、私营部门和志愿服务部门共同解决社区问题等②。 　　大规模公共服务改革始于20世纪70年代末80年代初的英国，它首先将国有企业民营化并推向市场，于是，学术界和实务界普遍将公共服务领域的改革称为公共服务的民营化或者市场化。美国学者E.S.萨瓦斯将政府与企业或者其他非政府组织的合作都称为民营化，包括政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、自由市场、志愿服务和自我服务。中国大多数学者也未区分公共服务市场化或者民营化与社会化。句华认为，公共服务改革就是市场化过程，市场化意味着在确定政府承担提供公共服务责任的前提下，把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共服务中，以追求公共服务提供的有效性，包括竞争、多样化、用脚投票等机制在公共部门中的使用。 　　国内外一些学者还将公共服务改革分为民营化或者市场化与社会化。谢尼亚?舍尔-阿德龙在论述社会保障制度改革时区分了民营化和市场化。他说，社会保障民营化绝非是在国家与市场二分法对立当中的市场化，不能简单地理解为国家管理向市场管理的转移。总的说来，国家可以把它对社会保障的责任交给以下非国家行动者：个人（通过个人鼓励自己照顾自己）、家庭；非营利组织、自愿部门（包括慈善机构、教堂/宗教组织、自助团体、互助社团等）；雇主；营利机构（一般指市场，例如私人保险公司）。中国学者孙晓莉比较严格地区分了公共服务的市场化与社会化，并对公共服务社会化进行定义：“公共服务社会化是指非营利组织和公众参与公共服务的提供，从而使公共服务的提供由政府单独供给变成政府提供、政府与企业合作提供、非营利组织与公众提供的格局。” 　　事实上，公共服务市场化与社会化有很大的不同。公共服务社会化主要有三个涵义：一是在政府与社会关系的认识上，传统行政管理体制的合理性基础被打破，政府不再是唯一的公共服务的提供者，而更多地转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。二是在政府与公民关系的认识上，公民作为行政行为的相对方享有参与权和发言权。三是在责任意识上，公共服务社会化实现了从片面强调政府在公共服务提供中的单方责任向同时强调政府、社会、公民共同责任的转变。公共服务市场化是将市场机制引入公共部门，公共部门利用企业提供和产生公共服务。政府与企业合作提供公共服务，政府利用的是企业的市场运作能力，以此减少政府支出，提高效率，改善财务状况，减轻预算压力；企业参与公共服务的生产不是无偿的，而是试图在与政府的合作中通过发挥自己的优势以赚取适当利润。公共服务社会化是公共部门与非营利组织、社区或者公民共同提供和生产公共服务的活动，其目的不是为了赚取利润，而是政府借助其拥有组织优势和技术优势，并给予一定资助或补助，让其共同为公众提供高效优质的公共服务。 　　区分公共服务市场化与社会化最重要的价值在于，公共服务市场化是政府与企业合作提供和生产公共服务，主要是公益性基础设施的生产及与之相关的服务的提供。企业参与公共服务提供与生产，目的在于追逐利润，如果监管不力就会导致企业垄断公共服务的