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对环境保护行政许可制度的思考 　　行政许可制度是现代国家行政管理的重要手段，已被广泛应用于经济、文化、环境、卫生等各个领域，在现代国家行政管理方面起了重要作用。作为其中重要组成部分的环境行政许可，是指环境行政执法主体依当事方申请，就可能对环境产生消极影响的开发建设或排污行为进行审查，并决定是否给予许可的一种具体行政行为。 　　我国的《行政许可法》于2004年7月1日起施行。这部法律的出台，被誉为我国政治文明建设的又一座里程碑。环境行政许可根据《行政许可法》的规定确立了一系列重要制度，从环境行政许可的设定、实施以及监督与责任等环节对行政许可进行了全面规范。根据《行政许可法》和《环境影响评价法》等法律、法规，2004年7月1日，原国家环保总局施行了《环境保护行政许可听证暂行办法》，对影响公众环境权益的各类建设项目和专项规划的环境审查以及环境行政许可立法草案，实行公众听证，对政务公开透明、公众监督政府、鼓励社会参与起到了重要的推进作用。 　　环境行政许可制度的实施，对促进环境保护事业水平的提高发挥着重要作用，但是应认识到，理想与现实还存在一定差距，在实践中表现出的很多困难如果得不到及时解决，不仅影响我国的环保事业，更会对经济的可持续发展造成不利影响，是与四位一体的发展模式相违背的。 　　首先需要面对的困难就是地方政府的价值取向。地方政府在因公共利益行使公权力的时候，难免会牵涉到各利益群体，在面对长远的、公共的、价值难以估量的利益和眼前的、可计算的、甚至可能会涉及个人的利益冲突时，往往难以避免陷入狭隘的发展观而选择实施对一时的地方财政税收有利的作为。近年来，我国为克服这种困难先后进行了一系列改革，如在官员升迁制度的考核中，绿色GDP概念的提出，由以前的单独关注经济发展速度到综合考虑对生态造成的影响。2014年5月，习近平主席指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，应从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。新常态之新与常，意味着不同以往且相对稳定，意指经济增长速度适宜、结构优化、社会和谐;转入新常态，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，经济增长将与过去30多年的高速度基本告别，与传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式基本告别。这就对地方政府提出了更高、更新的要求：如果认识不到新常态下的新趋势、新特征、新动力，不仅难以适应新常态，更难以把握经济工作的主动权。强调经济新常态，一定程度上弥补公众对环境保护行政许可制度的认识缺陷，加强对政府工作进行监督。 　　其次，在外部条件良好转变的同时，我们应对环境行政许可法律制度的建设进行反省。现行与环境保护行政许可有关的立法大多是在行政审批改革前进行的，规定分散、缺乏系统性，许可的条件和标准不完善，加之拥有该许可设定权的部门也较多，如国务院、环保部门、地方立法机关等，这就使得行政机关及其工作人员自由裁量权过大，对是否授予许可可能只依据习惯、经验、或者私人关系的好坏，无效、甚至违法的环境行政许可也便有了生长的土壤。行政许可事项的不明直接导致了有关规定的繁琐，行政相对人难以清楚各单位对应的职责，一旦合法权益受到侵害时，也难以寻求到及时的救济。在程序设计上，信息公开制度的缺乏导致行政行对人的知情权难以得到保障。听证制度的缺乏导致行政机关在实践中颁发与否、变更、废止许可证或执照时，缺少给予包括申请人在内的利害关系人陈述、申辩、听取其合理意见的机会。这不仅使公众极易形成对政府的不信任，客观上也难以保证对自然资源开发利用的合理性和对生态环境的有效保护。近年来因环保问题而屡屡爆出的群众事件再次提醒我们，及时建立有效的环境行政许可听证制度已经迫在眉睫。 　　综上主客观因素，对环境行政许可行为监督的困难性可想而知。在我国，环境保护法律法规有专章列出法律责任问题，但不难发现，对行政机关与行政相对人权利义务的规定是不对等的，往往只规定了申请人违反许可事项将承担的法律责任，对行政机关行政许可过程中的违法行为甚少或者没有规定。造成行政机关几乎只享受权利而不承担义务的局面。这更加助长了滥用许可、不作为许可的行为。 　　由于环境行政许可的风险品性、科技背景、利益权衡等特殊性，导致环境许可的制度构建除需遵循法律保留原则、公平公正原则、信赖保护原则等行政许可的一般立法原则外，还需遵循预防、谨慎行事、合理开发利用、污染者负担等环境法基本原则。基于环境行政许可的这些特殊原则，应从以下几方面对环境行政许可制度进行建议和设想。 　　首先必须加强制度自身的优越性，提高立法技术，明确环境保护行政许可的条件和标准，明确各职能部门的职责范围，统一立法精神和立法原则。我国幅员辽阔，地形地貌复杂，自然资源能源丰富，因此牵一发而动全身，生态平衡及其脆弱。又由于各地经济发展水平差距极大，不同地区间人均占地面