焦瑾璞：中国普惠金融体系的治理结构及其风险监管.docVIP

焦瑾璞：中国普惠金融体系的治理结构及其风险监管 中国普惠金融体系的治理结构及其风险监管作者：焦瑾璞本文载于中国政法大学互联网金融法律研究院主办，李爱君主编的《金融创新法律评论》第一辑。普惠金融体系是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念。在联合国起草的《普惠金融体系蓝皮书》上对普惠金融体系的前景描绘为：每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持，建立一个持续的、可以为人们提供合适产品和服务的金融体系。普惠金融关乎我国亿万基层百姓的民生经济，通过法律保障其金融权利，符合国家发展目标和百姓现实需求。而在中国经济增速放缓，极易对金融风险抵抗力减弱的背景下，完善普惠金融的治理结构，审慎监管金融风险不容忽视。一、普惠金融体系的约束框架分析（一）普惠金融的服务对象约束普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务有机地融入微观、中观和宏观三个层面的金融体系，过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体才能获益。最终，这种包容性的体系能够对发展中国家的绝对大多数人，包括过去难以达到的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。我们可以将金融排除的对象定义为弱势领域。概括地讲，弱势领域是指势力处于相对薄弱地位的领域。从经济角度看，是在资源配置上处于弱势地位的领域；用社会角度看，是由于存在某些障碍或缺乏机会而不能充分享受社会经济发展成果的领域。这些弱势领域的形成，在内因方面是由于其自身的脆弱性、缺乏市场竞争力所致；在外因方面则与权利、发展机遇等方面的不平等有关。弱势领域不仅限于弱势群体，还可以指其他具有弱势特征的事物。本文主要关注弱势地区、弱势产业、弱势企业和弱势群体四类弱势领域。1.弱势地区弱势地区是指总体上处于欠发达状态的地区，如农村、县城、西部等“老少边穷”地区。弱势地区的基本特征是经济发展水平低下，且搬家随着社会、政治、文化等方面的发展滞后。具体表现为地区生产总值及其增速指标落后，基础设施落后、教育水平落后、社会及医疗保障体系落后等。弱势地区的存在是我国二元经济结构造成的，反映了区域发展的不平衡。弱势地区通常会存在地理性的金融排除问题。2.弱势产业弱势产业是指处于导入期的高风险新兴产业或处于产业链低端的脆弱产业等。习性产业通常处于产业的导入期，需要投入大量资金用于科研及市场开发，面临着巨大的不确定新，因而往往为传统金融部门所排斥；而处于产业链低端的产业通常附加值低，极易受到外部冲击的影响，必须通过自主研发及产业升级来解决低附加值等问题，维持产业的可持续发展。但这样一来，它们也通常会遭遇融资难题。3.弱势企业弱势企业是指规模小、资产少、产值低且对外部环境高度依赖的企业，包括小微企业、部分民营企业和乡镇企业等。通产以劳动密集型为特征，或以传统的作坊或家庭模式经营，或依附于大企业的上下游产业链生存。由于经营环境竞争激烈、利润低、资金实力薄弱，橙肉外部冲击能力有限，且组织结构不规范、财务信息不完全，常常被排除在正规金融体系之外。但是，这类企业在解决低收入人口就业等方面发挥着巨大的作用，是弱势群体脱贫致富的有效途径。4.弱势群体弱势群体是指社会性弱势或生理性弱势成员，包括农民、农民工、城市低收入家庭、下岗职工、老弱孤残人士等。生活贫困、文化程度低、就业机会少、社会保障少、受法律保护程度低等通常是造成社会性弱势的原因；而生理性弱势主要是由于年老、身残等造成的。本文更多关注的是社会性弱势群体。因为这类群体一般不缺乏劳动能力，一部分人还有专业技能和管理能力，但由于缺乏经济、政治和社会机会，在市场竞争中处于不利地位，很难从正规金融渠道获得融资。（二）普惠金融体系的整体约束框架1.客户层面贫困和低收入客户是这一金融体系的中心，他们对金融服务的需求决定着金融体系各个层面的行动。从目标客户来看，主要针对的是社会弱势群体，而且这些群体有对金融服务的需求，并能够实现一定程度上的自主就业，这种需求直接推动了普惠金融体系的构建，这体现了普惠金融体系的平等性。2.微观层面金融体系的脊梁仍然为零售服务的提供者，它直接向穷人和低收入者提供服务。这些微观层面的服务提供者应包括从民间借贷到商业银行及位于其间的各种类型。从其组成部分来看，普惠金融体系必须要建立多层次的金融机构，即适应不同客户需求的金融机构，这个金融体系应该是将开发性、政策性、合作性和商业性金融机构以及小额信贷机构、担保公司、租赁公司多元性金融机构合理有序搭配而成的，这样的金融体系就是分工合理、有序竞争的完整的金融体系。其提供的金融服务也应该是多元的，这种多元性体现在金融服务的内容不仅仅局限于存贷款业务，还包括保险、债券及基金等多元性金融服务。同时金融机构在发展过程中必须注意自身的可持续发展，社会责任和商业营利性兼顾。3.中观层面这一层面包括基础性的金融设施和一系列能使金融服务提供者实现降低交