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进城务工就业农民子女教育问题：政策分析与政策建议 在当前中国构建和谐社会的背景下，进城务工就业农民子女教育问题受到了全社会的广泛关注。2003年，针对进城务工就业农民子女接受义务教育的问题，中国政府出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，力图使城市社会中的这部分弱势群体能够顺利接受更好的教育教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》）。此后，为贯彻中央政府的“两为主”政策，各地省、市一级的政策纷纷出台，致力于解决好本地的进城务工就业农民子女教育问题。本研究致力于对这些国家和地区层面的政策进行全面的梳理和分析，对政策的实施效果及存在的问题进行探讨，并就进一步做好进城务工就业农民子女教育工作提出对策建议。 一、政策背景分析 进城务工就业农民是改革开放之后、特别是现阶段中国城市化发展变迁过程中出现的一个特殊群体。在城市社会中，这一特殊群体经常处于弱势地位，其子女在接受义务教育的环节上遭遇了一系列的困难，并在一定程度上引发了较为严重的教育公平问题。可以说，让每一个进城务工农民子女都能够接受良好的义务教育，正成为当前一种新的教育公平诉求。 进城务工就业农民这一群体的出现始于20世纪80年代初期。当时，这一群体的总体特点表现为：一是规模较小。据1982年第三次人口普查统计，全国共有一年以上常住流动人口657万人；二是进城就业农民中以青年男性劳动力为主，绝大多数女性留守在农村，承担照顾子女的责任；三是举家外出户很少。因为总体规模偏小，进城务工就业农民子女教育问题在这一时期尚未成为突出的社会矛盾。 20世纪90年代以后，随着社会经济的快速发展，进城务工就业农民的规模进一步扩大，到1990年第四次人口普查统计时，流动人口数量上升到2135万人，较前一时期增长了2.25倍。这一时期，进城务工就业农民呈现出了新的发展特点：一是夫妻双方均外出务工的人数开始增多；二是举家外出的农户显著增加。农村家庭举家外出，意味着随父母进城的农民工子女数量大幅上升。因为现行户籍管理制度和教育管理体制的双重限制，进城务工就业农民子女在城市接受义务教育这一问题上遭遇了很大的困难。这些困难具体表现为：一是城市的教育规划和教育布局以本市户籍人口数量为依据，没有将进城就业农民群体考虑在内，造成教育资源相对短缺，无力接纳农民工子女入学；二是进城务工农民子女在公立学校就学，需交纳较高的费用，这对绝大多数进城就业农民家庭来说是难以承受的；三是因为高考制度的限制，进城就业农民子女在城市接受完义务教育后，不得不重返原籍继续读书；四是进城就业农民子女一旦出现失学、辍学现象，无法得到及时的监控和救助。因为存在以上困难，进城务工就业农民子女将很容易被排斥在城市义务教育体系之外。也正是从这一时期开始，进城务工就业农民子女教育问题开始凸现。 进入21世纪后，随着中国经济发展的持续高速增长以及城市化进程的不断推进，进城务工就业农民的规模更加壮大，而随父母进城的农民工子女的数量达到了前所未有的规模。2000年第五次人口普查的统计结果显示：流动人口总量为1.44亿扣除人户分离，2000年11月1日我国流动人口总量为10230万人），其中，14周岁及以下流动儿童为1410万人，农民工子女有999万人6-14周岁义务教育年龄段流动儿童约878万人），占流动儿童总量的70.9%。进城务工就业农民子女的大量涌入，对城市的公共教育资源和教育管理形成了巨大的冲击。切实维护进城就业农民子女的受教育权，使他们都能够及时地、较好地接受义务教育，已经成为了一个需要迫切解决的问题。如果在教育的起点上就受到了不公平的对待，那么这部分儿童将极有可能在今后的发展过程中遭遇到更多的社会不公正。进城务工就业农民子女教育问题如果得不到有效地解决，不仅将损害教育公平和社会公正的原则，而且将极大地制约着构建和谐社会这一目标的实现。因此，从这一层面来看，解决好进城务工就业农民子女教育问题具有重要的战略意义。 二、对国家层面政策的分析 中国政府对进城务工就业农民子女教育问题的认识呈现出了一个逐步发展、逐步深入的过程。20世纪90年代以来，随着农村劳动力向城市的不断涌入，城市中的流动人口数量大幅上升，与此相伴的流动人口子女接受教育的问题开始受到关注。针对这一新的社会现象，中央政府从很早就开始着手制定专门的政策，力图解决流动人口子女的受教育问题。1996年，原国家教委首次制定并印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法试行）》。在早期的政策文本中，进城务工就业农民子女并没有受到特殊的关注，而是被统一地归类到流动人口子女这一大的社会群体中。然而，随着经济体制改革的不断深入以及城市化进程的不断推进，城市的流动人口逐渐呈现出了新的特点：一是流动人口数量