创新电信监管政策的几点思考.docx

创新电信监管政策的几点思考 IT. SOHU. COM 2004-04-16 10:42 作者： 薛兴华 陈金波 转 自：通信时代 近几年来，我国电信业的改革始终是社会关注的焦点之一。以“打破 垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”为主要内容的新一轮电信体 制改革已基本完成，我国电信市场的竞争格局和电信监管体系已初步 形成。应当看到，我国电信体制改革的实践超前于电信立法、电信改 革、和电信发展，电信竞争规则还不完善，电信市场尚未建立公平有 效的竞争机制，尤其是电信监管改革还不能适应企业发展和市场竞争 的需要。与时俱进，创新电信监管政策，促进电信业公平有效竞争的 形成，已成为当前值得认真研究并勇于实践的课题。 我国电信监管政策的演变过程我国电信业之所以能够保持持续 快速发展的势头和实现历史性的跨越，一是靠改革开放，二是靠国家 政策与市场机制的双重推动。电信业的改革开放伴随着国家改革开放 的全过程。1984年，党中央、国务院分别作出关于加快通信发展的 两个“六条指示”，相继出台了一系列扶持通信发展的监管政策，为 通信基础设施建设创造了良好的外部环境。在当时的历史条件下，国 家出台政策，企业用好政策，多方筹资，负债经营，无疑是一次思想 观念的解放，也是一种行业发展模式的创新。以1998年国务院机构 改革、信息产业部成立为标志，我国电信监管进入了新的发展时期。 根据国家统一部署，电信业积极推进政企分开、破除垄断、引入竞争 为主要内容的改革，仅用了短短5年时间，就使中国电信业管理体制、 运营体制、市场格局发生了根本变化，完成了发达国家需要十几年才 能完成的改革。 当前困扰电信监管的突出问题 1、 电信立法滞后致使政府监管难度加大。一是由于改革实践超 前于电信立法，导致竞争规则不够完善，法制建设滞后，监管部门依 法行政的权威性受到影响；二是政府监管体系薄弱，监管机构尚未得 到法律的充分授权，政府监管手段显得软弱无力；三是我国电信业政 企分开时间短，还缺乏实践经验，政府职能有待进一步转变；四是网 间互联不畅、运营企业之间恶性价格战，电信普遍服务机制和以成本 为基础的网间结算体系尚未建立，电信竞争离有效竞争、有序竞争的 目标还有明显差距；五是互联网网络犯罪及信息安全问题日趋突出， 亟待通过电信立法加以规范。 2、 市场竞争秩序不规范。一是不规范价格战愈演愈烈，移动电 话、IP电话等业务的价格战屡禁不止，资费混乱，同业排挤打压现 象突出，违反资费政策低价促销，造成网间话务在极短时间内激增， 导致中继扩容困难，网间通信质量明显下降。二是诚信缺失致使网间 电路租用和结算费用拖欠较严重。有的运营公司不讲诚信，长期拖欠 应该支付的电路租费、网间结算费用，严重违背了市场经济的发展规 律，损害了互联企业的根本利益；还有的运营公司把网间互联互通当 作拒不支付相关费用的“杀手铜”，以提供互联方不敢中断通信为由, 恶意拖欠网间结算费用和电路租金，既违反了《民法通则》、《合同 法》等民事法律，又违反了《电信条例》等行政法规的有关规定。三 是电信建设市场不规范竞争行为日趋突出，资源浪费现象严重，恶性 竞争事件时有发生，未经同意，私自占用他人拥有的通信管道资源， 侵害合法主体的财产所有权，遭成对方失经济损失。 3、 按电信业务划分市场准入原则使政府监管处于被动境地。我 国现行以电信业务划分的市场准入监管原则，已不能适应形势发展需 要，经营许可证管理对所有业务实行管制，严重制约电信运营企业业 务的创新，影响企业积极性，使政府监管工作始终处于被动境地。例 如VSAT、驻地网、小灵通等属于哪类业务，很难明晰，从技术上讲 主要是实现通信的方式和手段。再如话音业务，有固定、移动、IP、 小灵通等方式，在技术上可以通过有线、无线、卫星等手段提供。即 使同种电信业务，也可以采用不同手段提供，可以是自建设备的，也 可以是租用设备的，这要看运营企业的性质和实力。前不久，广东发 生的“游子归家”业务争议、江苏出现的“小灵通”经营权划分等问 题进一步透露电信监管的被动。 4、 网间结算体系不合理和电信定价政策不科学。一是缺乏以成 本为基础的网间结算标准。以电信资费为基础制定的网间结算体系不 能适应电信自身发展的规律，网间结算价格偏低，不能补偿提供互联 服务和运营维护的成本。二是没有真正体现运营企业的网络价值。当 前，国际网间结算费率普遍较高，而我国则明显偏低，不能体现网络 应有的价值。如目前日本的本地网结算价为2.37美分/分钟，美国为 1?57美分/分钟，墨西哥为2. 60美分/分钟，而我国只有0.06元/分 钟（合0. 723美分/分钟），远低于这些国家。此外我国固定网和移 动网之间不合理的结算方式已造成固定运营企业和移动运营企业从 互联中获得的收益差距悬殊。三是电信成本核算与成本补贴