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门洪华：中国SARS危机管理：理论框架与实践评估 专刊25 国情报告 2003年5月30日 PAGE 18 PAGE 17 中国SARS危机管理：理论框架与实践评估 门洪华 【内容提要】本文从理论角度剖析SARS危机，意在建立研究中国SARS危机管理的理论框架。本文的主要内容是：首先分析危机的生命周期与危机管理的关键阶段，以确立对危机与危机管理的总体性认识；其次，构建危机管理的理想模式，确立分析SARS危机的理论支点；其三，对照危机生命周期、危机管理阶段和危机管理的理想模式，对中国SARS危机管理进行探讨，并做出初步评估；最后，从建立全国性危机管理体系的角度提出政策建议，包括加强制度的建设与完善、树立危机意识、密切关注非传统安全问题、设立全国性危机管理常设机构以完善危机管理体系等。作者的主要观点是：危机潜在将是中国未来几十年的常态，作为新世纪中国新一代领导人应对的第一场危机事件，SARS事件留给我们许多思考，也给中国未来发展提供了变革契机；总结SARS危机处理过程中的经验教训，强调预防、预警和预案的价值，加强制度创新和制度建设，对中国未来的政治、经济、社会和文化顺利发展至关重要。 【关 键 词】SARS危机 危机管理 政策建议 【作者简介】门洪华，北京大学法学博士，清华大学公共管理学院在站博士后。兼北京大学国际组织研究中心秘书长。 居安思危，思则有备，有备无患。 ——《左传·襄公》 2002年年末，一个幽灵在世界的某个角落游荡，而我们根本没有意识到，它成为此后数月来肆虐全球五大洲30多个国家的恶性病毒，而中国成为这个病毒的首选之地；我们也不会想象到，这个看不见摸不着的恶性病毒在不经意之间演化为一场严峻的公共卫生危机，悄然而至、肆意攻城略地，成为我们这个时代特有的话题，并构成对中国新一代领导人、新一届政府的特殊考验。但是，历经数月的艰苦斗争，我们却深切地体会到，这个幽灵给崛起的中国带来了很多思考，或许更重要的是提供了变革、加快制度建设的契机。 SARS病毒蔓延之际，中国几个大城市遭受重创，全国性危机管理体系的匮乏、领域性（Issue Area）或部门性（Sectoral）危机管理机制落后暴露无疑，体系、机制的不完善凸现了加强制度创新与制度建设的必要性。“乱世用重典”。中国领导人和中央政府在疫情大肆蔓延之严峻时刻，决策果敢，行动果决，以前所未有之开明姿态和行动，惩治负有重大责任的高级官员，着手建立和完善全国突发公共卫生事件应急反应机制，并制定、颁布和实施相应法律法规予以保驾护航。经过几个月的努力，中国相应的领域性危机管理机制已初见成效，并在实践中开始逐步完善。 经过20多年的改革，中国已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，存在形成不同危机的可能。进入20世纪90年代以来，中国不仅连续发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。在经济领域里，由于国有企业改革尚未到位、农村发展不足、移民安置不当等因素引起的群体事件常有发生；在政治领域，转型期间政府职能的界定尚未明晰，腐败渎职现象严重，严重影响政府的信誉；与此同时，司法机构腐败、滥用职权造成的社会矛盾激化，国内社会贫富差距继续加大，经济秩序亟待调整，民众心态极易失衡。国际上，南斯拉夫使馆被炸事件、中美撞机事件都预示着中国即将面对种种外交危机。我们应当清醒地意识到，我国已进入一个危机频发时期，而且危机高频发生将是常态。在这样的敏感时期，在全球化和信息多元化的时代，完善、成熟的全国性危机管理体系及其与诸问题领域的有效联接对中国的重要性不言而喻。从这个角度上讲，SARS危机及其处理过程给我们带来了诸多启示，是一个值得我们深入研究的危机管理案例。 危机与危机管理 罗森塔尔（Uriel Rosenthal）等认为，危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。 转引自薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社2003年版，第25页。在一定程度上，危机是功能失调导致的极限现象。 宋林飞：《西方社会学理论》，南京大学出版社1999年版，第321-322页；科塞：《社会冲突的功能》，北京：华夏出版社1989年版，第9页等。换言之， 转引自薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社2003年版，第25页。 宋林飞：《西方社会学理论》