农村民主治理制度内卷化分析.PDF

农村民主治理的制度内卷化分析 农村民主治理的制度内卷化分析 戴玉琴 内容提要 制度“内卷化”是指制度在新环境变化下没有做出与时俱进的创新或如期发挥制度效应而 引发的诸多规避或异化行为。从治理的视角来看，就是治理体系环节出现了问题。以此视角观察村民自治 制度，当前中国村民自治制度推行中治理主体、治理行为、治理理念方面与制度体系的不适应引发的制度性 消解和制度内卷化现象，虽不完全是国家层面的制度不规范引起的，也与农民自身政治权利意识淡漠、主体 地位缺失有关，但最终结果都会导致制度本身权威性和凝聚力的削弱。为此，农村治理体系现代化的实现 不仅需要在村民自治内部建立起健全、有序和合理的制度体系，而且需要制度体系本身与其所运行的环境 及制度执行者、制度接受者的政治能力感、政治绩效感、政治责任感、民主意识和法制观念所构成的制度文 化现状相适应。 关键词 制度 内卷化 民主治理 戴玉琴，扬州大学教授，江苏省中国特色社会主义理论体系研究基地研究员 225009 治理现代化的首要前提是治理体系的现代化，而治理体系现代化的本质内涵是制度体系的科学 性、合理性、系统性、与时俱进性，以及制度执行的规范性、有效性和制度文化的民主性。制度是在社 会实际生活中生成的，而社会实际生活不是一成不变的，从一定意义上来讲，一些制度设计与社会实 际生活契合与否，与特定环境适应与否，往往决定着制度本身被公众认同和被执行的程度。如果制度 不能适应变化，不能与时俱进地进行制度创新或如期发挥制度效应，我们就说制度出现了“内卷化”现 象。从当前中国推行的村民自治制度来看，村民自治的制度安排实际上就是一种民主化的村级治理 制度,其制度最初的设计也是以民主和治理作为价值取向的，但是随着时代和情境的不断变化，原有 的一些具体性的、程序性的制度条文已经失去规范的对象，而有些需要规范的领域又存在着制度空 白，这些缺陷必然会影响制度权威作用的发挥和民主治理目标的实现，产生制度“内卷化”现象。“村民 本文为国家社科基金项目“农村民主治理路径研究”（项目号：17BKS064）、江苏省社会科学基金课题“群众路线与 农村基层民主政治研究”（项目号：13DS009）、扬州大学交叉学科项目“中国特色社会主义江苏经验研究”阶段性成果。 · ·2017/4江苏社会科学 102 政治学研究 自治作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度，要使其在农村真正获得长久发展的稳定基础，就不 能仍然停留在只是诉诸‘民主’这种动员性的政策话语上，而是应该与农村社会的治理环境和农民的 生活规则相契合，并从自治的每个环节上具体落实民主的制度，以此让其成为农民的一种生活方 [1] 式。”当农村民主治理的价值取向日益成为人们的共识，当以村民自治制度为载体的民主价值功能 日益凸显时，我们需要立足于特定的村庄生态，对农村民主治理运作的场域——村庄——有一个充分 的认识，对具体民主治理制度运作和功能实现的制约性因素及当前农村民主治理所面临的现实境遇 和挑战有一个清醒的估计。 一、治理主体的参与诉求期待着制度体系的完善 村民自治作为一种民主化的村级治理制度，之所以“能够在农村社会获得生存的土壤，首先依赖 [2] 于制度本身的对各种利益诉求的包容性”。这种包容性在日常政治生活中则表现为对多元治理主体 参与需求的及时而负责任的回应。如果多元治理主体在政治参与中边界不明、功能不清，或治理主体 的权利无法兑现，那就表明这一制度体系本身与现实环境是不适应的。“大量的研究表明，当前村民自 治所面临的问题，并不仅仅是表层所显现出来的运行和操作上的问题，很大程度是制度层面的设置及 [3] 其实施所造成的问题。” 第一，村两委之间治理参与冲突的化解需要制度完善。从村两委之间治理参与的冲突来看，实质 上是一种体制性冲突，即行政权与自治权的冲突，政务与村务的冲突，以及国家与农民紧张关系的外 显。这种冲突反映了乡政村治制度供给的矛盾已由乡与村的关系转移到村党支部和村委会关系上。 因为从制度供给理论来看，制度供给有两种途径，一种是自上而下，一种是自下而上。党政机关运行 模式体现的是第一种制度供