深圳市城市更新项目实操系列2——工业用地历史遗留问题解决思路.pdfVIP

深圳市城市更新项目实操系列（二）——工业用地历史遗留问题解决思路 为了给经济发展提供土地资源，深圳市政府先后在 1992 年、 2004 年进 行了两次“国有化”行动，但因土地补偿不到位以及由此带来的“违建”、 “抢建”现象，无形中造成了长期以来困扰深圳社会发展的历史遗留问题， 而这在工业用地改造项目中影响尤甚。 如何妥善解决项目用地及地上建筑物的历史遗留问题，往往成为工业 用地升级改造项目能否顺利推进的关键。在实际操作中，借助城市更新解 决历史遗留问题是深圳地区工业用地升级改造项目的主要途径；不过，随 着商业竞争的白热化，不少工业用地项目的投资者正试图通过“引入产业 + 农地入市”等非城市更新的方式，寻找解决历史遗留问题的其他路径。 一、深圳非农建设用地历史遗留问题概述 （一）两次“土地国有化”的补偿未到位 为了给城市发展提供用地保障，深圳市政府在 1992 年出台了《关于深 圳经济特区农村城市化的暂行规定》 ，对原特区内的集体土地实行 “统征”， 转为国有用地； 2003 年，深圳市委、市政府发布《关于加快宝安龙岗两区 城市化进程的意见》，把特区外的土地全部“转”为市政府发展储备用地。 然而，由于对村集体、村民的补偿标准过低、不到位，上述“征地”、 “转地”行动事实上并未得到当时的村集体及村民的承认。在性质上，原 农村集体经济组织所属土地名义上虽为 “国有土地” ，但要真正实现流转， 则需要完成对土地及地上建筑物、构筑物的补偿手续。 （二）违法建筑的泛滥 深圳地区的快速发展，催生了巨大的用地、用房需求。大多数集体经济 组织出于招商、创收等考虑，与村外个人或企业签订用地协议，使用年限 50 年甚至更久——事实上成了“以租代售”。土地实际使用人在取得“土 地使用权”之后，多数未经合法报建手续就建起了各类建筑。这些违法建 筑不但数量众多，而且承载着大量的产业。根据 2010 年深圳完成的农村城 市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史 遗留违法建筑普查总量为 35.7 万栋，建筑面积 3.57 亿平方米，用地面积 131 平方公里，其中工业用地及地上建筑物占据相当大的比重。若要对如此 规模的“违法建筑”尽数拆除，不但阻力重重，还会对当地经济的发展以 及大量人口的生计造成负面影响。 二、工业用地历史遗留问题处理的法律关系分析 通过对工业用地历史遗留问题来龙去脉的梳理， 我们认为： 要处理好以 上问题，首先需要理顺好项目用地上政府、原农村集体经济组织（以下简 称“村委”）以及土地实际使用人的关系。 经过 1992 年、 2004 年两次“国有化”行动，深圳成为“名义上”全部 由国有土地组成的地区。从这个意义上说，政府是项目用地的征收、征用 方；但需要完成征地补偿等手续，才真正转为国有用地。在项目运作中， 相关成本大多由项目投资者直接承担。作为社会公共利益的管理者，在土 地开发及历史遗留问题解决的过程中主要负责“算大帐”，其着眼点主要 在于财政收入、城市规划的落实、公共设施用地的保障等。 在相关工业用地升级改造项目中，村委扮演着衔接和沟通政府和实际 使用人的双重角色：他们是项目用地的“名义产权方”，土地征收、征用 关系的 “名义被拆迁方” ，同时也与项目用地的实际使用人存在租赁关系。 因此，村委（及所属大多数村民）成为了解决项目用地历史遗留问题、促 使项目顺利推进的关键主体。作为所在社区的主要经济来源，村委主要的 利益着眼点在于土地项目分成，留用地、留用房的数量及收益等。 项目用地的实际使用人名义上与村委缔结了租赁合同，租用项目用地 并在上面修建建筑、发展产业。但由于历史原因，他们的用地行为往往存 在用地手续有瑕疵、报建手续不齐等缺陷，存在合法性风险。一方面，他 们与目标用地的捆绑是最直接的，且大多在所在社区有着千丝万缕的关系， 有着最迫切的利益诉求；另一方面，由于合法性上的缺陷，他们