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中国土地征收征用实践的现实问题 随着经济的快速发展及工业化、城市化进程加快，我国许多地方掀起了以兴建经济开发区、 高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“ 圈地运动”，大量的农村土地被征收用于非农建设，农民 集体土地加剧流失，大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计，每年我国因土地征收征用约 近 30 余万农民失去土地，农民土地权益损失近 20000 亿元。在众多的上访案件中，近三 分之一的案件是由土地征收征用而引发的。 农村集体土地在征收征用过程中暴露出来的问 题非常多，有些行为已严重违背了土地征收征用的基本原则和立法本意。由违法的土地征收 征用而侵犯农民权益的主要问题是： 1 ．滥用征地权力，征用范围过宽。我国自实行土地有 偿使用制度以来，许多地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，往往通过建立 开发区、科技园区向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠条件之一。尽管 现行的《土地管理法》规定土地征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府 仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，导致在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行 为。由于立法上对于土地征收、征用的公益性界定不清，一些地方政府机关任意解释“社会 公益性”，随意将商业用地和经营用地纳入公共利益范畴而频繁、大量征地以致侵害农民权 益的现象大量出现。 2 ．征地程序不完善，缺乏透明度。由于“两公告一登记” （征地方案公 告、征地补偿安置方案公告、补偿登记）、公众参与土地决策等程序不完善，征地过程中缺 乏民主性，不倾听广大农民意见，加之一些地方政府机关习惯于暗箱操作，致使本来就比较 粗疏的征地程序制度难以得到认真执行。 3 ．征地补偿费用不合理、不到位。对于农民而言， 政府机关以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，丧失土地就意味着丧 失了生存的基础。在补偿费本来就很少的情况下，加上集体经济组织大多不够规范，土地补 偿费常常被集体经济组织中的少数人控制，最后能到农民手中的寥寥无几，补偿很不到位。 而且一些农民将补偿金投入比较生疏的其他行业后，一旦失败也失去生活的基础。 4 ．安置 途径简单化，未将失地农民纳入社保体系。当前多数地区采取一次性发放安置补偿费，让农 民自谋职业的安置方法。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能及丧失劳动能力 的农民来说，在当下严峻的劳动就业形势下明显处于弱势地位，难以谋求新的职业。而且许 多地方的失地农民并未获得必要的医疗、养老保险、失业保障等社会保障，于是成了“种地 无田、上班无岗、社保无份”的三无人员。 5 ．对非法占地行为的处罚过轻、监管不力。对 于用地单位的土地使用情况缺乏有效监管，土地征而不用、多征少用的现象，在一些地方比 较明显，这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。已查处的大量违法批地占地案件，往 往是未批先征、未批先用。即使被举报查处，也常以“生米煮成熟饭”为由争取事后补办手续， 最终实现征地占地的“合法化”。据调查，全国每年发现违法占用土地案件数万件，但最后被 追究法律责任（给予行政处分、给予行政处罚、移送司法机关）的仅为千分之几。加之对征 地纠纷的处理、征地执行等，法律规定远不完善，土地权利主体特别是农民的利益受到损害 时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑怨恨对立情绪。 存在上述问题的原因有三： 一是在长期的二元社会结构下，至今存在歧视、轻视、忽视农民的现象，缺乏自觉维护农民 权益的观念。我国在工业化的过程中以牺牲农民利益来哺育工业发展，几十年我国农民在经 济、政治、文化等各个方面都一直处在较低的社会位阶，农民的要求和呼声未能受到足够重 视。二是理论与实际有偏差。我国法律承认土地有两种所有权，却长期不允许自由买卖，而 现实生活中两种所有权又在不断转换，而且通过这种转换贡献出巨额的土地级差收益，成为 官员出政绩和商家投机的强烈冲动，制度设计的欠缺为低价征地高价出让留出空间。三是征 地立法远不完善，目前我国还没有专门的《土地征收征用法》，立法现状与征地管理的实际 需要不相适应，满足不了农村土地变迁的客观要求。 三、中国土地征收征用制度的完善路径 从土地征收征用制度发展的实际情况出发并借鉴其他国家的经验教训，在完善我国土地征收 征用制度的进程中应遵循十分珍惜土地、合理利用土地、切实保护耕地的原则，保证国家建 设用地的原则，妥善安置被征地单位和农民的原则，谁使用土地谁补偿的原则。具体的对策 建议是： 1．规范征用农民集体土地的审批权限和程序，实行严格的耕地保护制度。要严格执行土地 利用总体规划，控制征地规模。必须严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地