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树立以风险为导向预算理念 近年来，我国预算草案的编制质量和精细化程度都在不断提升，这是一个重大进步。然而，相关文件越来越多，其中也蕴含着风险。风险在哪? 纵览这些文件资料，感觉是钻到森林里，看到了很多树木，但森林的整体情况如何呢? 宏观整体情况有些看不清楚。针对“十四五”规划、中期预算规划和 2021 年的年度预算，我们应该关联起来考虑，从整体上进行判断。 从这个角度来说，要考虑“十四五”时期以及未来到底是一个什么样的情景? 规划也好，预算也好，其实都是计划，计划是针对未来的，而未来是不确定的，是充满风险的。也可以说，规划和预算都是一个虚拟的事物，都是一种对未来的模拟。这种模拟能不能达到预期目标? 核心问题就是“不确定性及其引发的风险”。如果对未来的不确定性及其引发的风险缺乏准确判断，我们制定一系列经济、社会、环境等方面的发展目标，很可能是难以实现的。问题导向是针对“已然”，而风险导向是针对“未然”，后者比前者更重要。所以，编制面向未来规划和预算的核心理念就是风险，要基于风险来观察、分析和判断，并形成以风险为导向的预算编制审查理念。如果说预算不是风险导向，预算的作用很可能就不是促进发展目标的实现，而是适得其反。以风险为导向来编制审查预算，需要统筹收入支出大盘子，考量有多大的赤字? 定多大的债务规模? 支出向 哪些方面倾斜? 以及支出进度怎么把握? 这些预算安排就是针对风险的，哪方面的风险大就向那些方面倾斜。 最典型的就是 2020 年的预算编制执行。为积极应对突发的新冠肺炎疫情，需要对原有预算安排进行及时调整，通过大量压缩一般性支出来保障疫情防控需要。新冠肺炎疫情防控给我们提供了一个生动案例，就是预算编制是跟着风险走的。从总量来看，保持一个什么样的支出力度? 从结构来看向哪些方面倾斜? 哪些增加? 哪些压缩? 都必须跟着风险走。而这些风险都是老百姓需要面对的公共风险，最终会转化为政府的公共责任，包括法律的责任，也包括道义的责任。这些公共风险一旦产生、暴发，就需要政府去对冲，并按照公共风险应对要求来调整预算。 一、用风险分析框架来审查规划、预算 2021 年以及“十四五”期间，未来的风险会是什么情况? 有没有一个风险的情景图? 比如说，在新冠肺炎疫情暴发情况下产生了大量僵尸企业，政府为避免企业大规模破产引发经济社会动荡风险，制定了包括保居民就业、保市场主体在内的“六稳六保”政策。但这种阶段性的政策安排是不可能长期持续下去的，如果长期持续下去，势必会抵冲市场的优胜劣汰功能。为充分发挥市场机制作用，有些企业必须淘汰，有些企业则需要给予适当支持。但对政府而言，这种界限是很难分清的，如果简单延续这一政策，毫无疑问会导致财政的不可持续。这些都是政策可能带来的副作 用，也就是产生的新风险。从风险的分析框架来看，审查规划、预算应围绕三个概念: 一是公共风险，二是财政风险，三是债务风险。公共风险是指社会公众需要面对的风险，可能在经济领域，可能在社会领域，可能在生态环境领域，也可能在公共卫生领域。这些公共风险一旦发生，也会转化为政府的公共责任。一旦成了政府责任，这些风险就会进一步演变为财政风险。但财政多支出能不能形成财政多收? 这种情况下很可能会形成一种矛盾和冲突。比如说，为应对新冠肺炎疫情风险，财政必须增加支出，但疫情不仅冲击了经济和社会，还导致财政大幅度减收。在这种情况下，公共责任毫无疑问是不断扩大的，但公共资源是有限的，从而很可能形成政府的债务风险。当政府的公共责任变得充满不确定性，同时政府拥有多少资源也存在高度不确定性，这就导致预算编制也处于一种不确定性状态。所以，今后的预算到底应当怎么编制? 存在哪些不确定性? 哪些风险会转化为政府的公共责任? 哪些风险可以由市场主体自己承担? 这些问题都需要弄清楚。 从现实来观察，我国地方政府有一种大包大揽的倾向，就是对风险缺乏科学的判断，未能区分哪些风险应当是企业承担的，哪些应当是家庭承担的，哪些应当由政府承担，在个体风险和公共风险没有得到有效区分的情况下，政府就直接全部承担了。政府担当体现在财政上，就是需要提供更多资金。在这种情况下，政府的公共责任就会定位不准，就容易出现政府越位、缺位和错 位的问题。在某些方面，政府可能没有看到风险，或以为是市场风险、个体风险，实际上，这些风险可能会悄悄转化为公共风险和公共责任。但这种转化有一个过程，因为风险既是现实的又是虚拟的，损害的可能性像风一样，看不见摸不着，但可以感觉到。在风险问题上，很容易判断失误，尤其在缺少风险理念和风险分析框架的情况下，一旦判断失误就会加大未来风险。 所以，规划也好、预算也好，在对其进行编制、审查时就需要综合考虑怎样对未来的公共风险情景进行分析?