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PAGE PAGE 9 剖析我国非法批准占用农地的法学思考论文 摘要：非法批准征用或占用土地罪的客体是国家土地管理秩序与国家、集体或个人合法的土地权利，客观要件是徇私舞弊，滥用职权，非法批准征用、占用土地情节严重的行为，主体为国家机关工作人员。 关键词：土地权利；非法批准；土地管理 近年来，以地方政府及其工作人员为主体的土地违法犯罪十分猖獗。许多地方政府工作人员违法乱批乱占土地。一些市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区，擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田。地方政府及其工作人员为违法主体的案件所涉及的土地面积，已占到了被查违法用地面积的80％。为了打击、遏制地方政府及其工作人员的土地违法犯罪，我国在1997年刑法修订时就增设了相应罪名。1997年《刑法》第410条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”该条设定了两个罪名：非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。但是由于理解和认定上存在诸多分歧，这两个罪名自设立以来在实践中并没有得到很好的适用，在遏制土地违法犯罪方面没有起到应有的作用。 一、非法批准征用、占用土地罪的客体 非法批准征用、占用土地罪的客体是非法批准征用、占用土地罪侵犯的社会关系，反映其危害社会的本质。 对于非法批准征用、占用土地罪的客体，学界意见不一。主要有以下代表性观点:一是国家关于土地管理的法律制度及国家机关的权威；二是国家对土地的管理制度；三是国家机关的土地管理职能；四是国家对土地资源的正常管理活动；五是国家机关的正常活动以及国家有关土地的管理制度；六是国家机关对土地依法管理的正常秩序。 笔者认为，本罪属于渎职犯罪，它与与其他渎职犯罪在客体上具有共性，属于同一类。我国刑法学界通说认为，渎职罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。所谓国家机关的正常管理活动是指国家机关依法行使管理职权的活动。活动是一种行为，是能够感知的具象而非抽象的东西。而我国刑法学界关于犯罪客体的通行观点是犯罪客体是刑法所保护的，为犯罪行为所侵害的社会关系。而社会关系是人们在社会生产、生活中所形成的相互联系，是抽象和不可直接感知的。显然，行为不是社会关系，通说将国家机关的正常活动作为渎职犯罪的客体并不正确。渎职行为是指没有基于国家设定职位、赋予职权的目的，按照国家对该职位职权行使的规定积极主动、客观、公正地行使职权，进行社会管理，而是对行使职权履行职责不认真、不积极，或者违反规定滥用职权、违法行使职权。其表面上是违反和破坏了国家的社会管理制度，本质上是破坏了国家社会管理制度所体现和追求的社会管理秩序。社会秩序是长期稳定存在的社会关系。因此，国家机关正常的管理活动遵从的社会管理制度或其所体现和追求的管理秩序才是渎职犯罪所侵害的客体。社会秩序是一定社会关系的长期稳定存在，制度是对这种社会关系或者说秩序的规定化、成文化，是对这种社会关系或秩序的确认和保护。两者之间并无实质差异。 就本罪的客体而言，国家为了保护与合理利用土地资源制定了一系列法律、法规，建立了一套严格的管理制度，而非法批准征用、占用土地犯罪行为直接违反这些管理制度，破坏了国家的土地管理秩序，因此国家土地管理制度或管理秩序才是本罪侵害的客体。国家对土地的正常管理活动不能成为本罪的客体。至于国家机关的权威和国家机关的土地管理职能，虽然也会因本罪的犯罪行为间接地受到一定影响，但并非本罪犯罪行为直接侵害的社会关系，也不宜认定为本罪的客体。 另外，本罪的客体除了国家土地管理制度或管理秩序之外，还应包括国家、集体或个人的土地权利。社会秩序或法律制度的实质内容是权利（或权益）及其格局，非法批准征用、占用土地及其直接导致的对土地的非法侵占必然破坏既有的土地权益或权利格局，侵害土地权利人的合法权利。从对土地权利侵害的角度讲，非法批准征用、占用行为与侵占行为实际上是共同侵权行为，只不过一个批准决定，一个是执行而已。并且大部分情况下如果没有管理部门的非法批准，别人也不敢非法侵占土地。在实践中，许多地方政府及其工作人员违法违规乱批滥批行为直接导致基本农田等土地被非法侵占，严重侵害权利人的土地权利，是土地权利被侵害的主要原因。但这一点却长期被理论界所忽视。 综上分析，笔者认为，非法批准征用、占用土地罪的客体是复杂客体，其主要客体是国家的土地管理制度或管理秩序，次要客体是国家、集体或个人合法的土地权利。 二、非法批准征用、占用土地罪的客观要件 非法批准征用、