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论党内法规的属性及其定位 一、党内法规的属性 党内法规作为当下理论界的热词，受到了来自党建理论界、政治学界、法学界的高度重视。党内法规的概念首次出现在1938年中共六中全会，在这次会议里毛泽东曾经说过，因为张国焘的做法很大程度上破坏了应有的纪律和准则，所以必须重视调整纪律，同时应该修订出比原来更加详尽的法规条令，用来监管领导机关和相关部门，使其统一，①不过当时对于相关的名词和思想并没有严格确定的统一定义，后来该概念在经过了“党规和党法”“党的制度”等名称的变化后，最终在党的十八届四中全会中当做专有名词进行长期的使用，这一部分在相关文献中有具体而且明确的表示和体现，也正是因为如此，这个措施很快控制住了各种文件以及各项学术研究中对党内法规适用相对杂乱无章的局面，在这以后，党内法规的发展逐渐变成了我国特色的法律体系以及在我国建设起完善合理的法治系统的核心内容，“党内法规不仅是治理管理党的核心方案，还是在我国建立起完善的法制体系的不可或缺的前提，”②党内法规是党在长期的探索和尝试中提出的有现实意义的概念，也是党是对国家法治化和党自身制度化过程中，党内法规和国家法关系的思考。因此如何论证党内法规的正当性，即关于党内法规是不是法以及其在法治规则体系中的定位，成为了当下党需要着力解决的关键理论问题。 （一）具有法律属性 关于党内法规的属性，笔者认为从法理角度考虑，党内法规应该被视为具有法律属性，一般认为法是具有约束力、规范性、稳定性、指导性和平等适用性的规范，即使它不具备国家强制力的特点，也不否认它有法律属性的事实，但不能以此作为充分必要条件认为党内法规属于国家法的内容。党内法规的法律属性表现如下： 首先，党内法规作为党内的规范，对全体党员和各级党组织都是具有拘束力的，调整党员和党组织的各项行为和各类关系。党员和各级党组织被要求严格遵守党内法规，积极履行义务和行使权利，这是党自身先进性的体现。其次，党内法规的规范性体现在大都以规范性文件的外在形式，例如十八大以来出台和制定的党内法规例如体系、方案、措施、细则、规定等形式将近50多部法规③。通过规范性文件，调整党内外的关系以及党和大众间的关系。党内法规作为党内反复适用的规范需要具备稳定性，给予成员对自身行为可以进行预期的可能性，它的制定和修改需要遵守一定的程序。再者，党内规范具有指导性，例如《中国共产党章程》和《中国共产党纪律处分条例》里规定表述了关于成为一名优秀的党员的重要标准，领导人的重要讲话或是报告是广大党员进行思想学习的指导素材，党内法规中有些内容反应的是新鲜的经验且具有较高的前瞻性，常常会以某种文件或是活动的形式下发给下级组织，进行工作或是思政上的指导。党内法规内含的政策性导向意味着，其目的是为了满足广大人民的利益需求和巩固执政的稳定的需要，因此党内法规必然为了服务政治目的而具备一定的导向性。最末，党内法规为了保障其权威性，它期望得到党内成员一致的认可。因此，它应该被平等适用于任何主体，党内成员和各级党组织都要依照党内法规办事，积极履行自身的义务，不可有任意的组织或是个人不受党内法规的约束，否则逾越党内法规者会受到内部的处分而承担相应的政治责任。 （二）政治属性优先 虽然党内法规有一部分的特征和法律有关，然而它内在涵盖的政治特征才是它的最核心的部分。它所蕴含的法律和政治这两种形式，使它拥有了独一无二的优势和长处，所以党内法规实际运用的时候应该和国家法区分开来。这两种性质中，后者应该优先于前者，也即政治大于法律。它是党为了完成政治上的一些目标，加强党内自身建设而制定的内部制度规范，是政治在党的内部管理上的外在表现。因为党内法规本身就是党进行政治活动的产物，如果脱离政治属性，会失去其存在的意义，所以党内法规的政治属性相比法律属性理应被摆在首位。党内规范的独特属性使其区别于国家法，使其以灵活的方式更为严格的标准保持自身的制度优势和党的先进性。如若将黨内规范与国家法的范畴混淆，首先会使得调整的关系范围扩大，使得不适用于党内法规调整的关系也进入调整范围，造成法规调节的低效或失灵；其次，两者的趋同会使得党内法规的高标准严要求降低到一般公民接受的程度，这是党的制度的优越性的丧失；再者，党内法规除了成文性的文件，还包括党内优良的工作传统、工作惯例等不成文的规矩，如若将其法律化，就会失去其灵活性，甚至不能适用。所以，党内法规虽具有法律属性，对其研究对象具有效力，但是其具有的政治属性，使得党内法规不能被等视为法律，无论规范的主体和规范的适用方式等都不具有普适性。 二、党内法规区别于国家法 （一）党内法规效力的“溢出”现象及原因 关于党内法规是不是法律的存疑，来自于近年来党内法规效力的溢出现象的泛滥，以及如何对溢出、超出的部分