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城市应急避难场所建设管理中存在的问题及对策 摘要：运用应急管理的四阶段理论，以深圳市为例，分析了城市室内应急避难场所建设和管理过程中存在的主要问题，并提出了相应的对策。研究指出，室内避灾场所建设和管理的制度体系不完善、建设规划动态调整滞后、场所的功能和水平参差不齐以及运行管理不到位等原因是室内应急避难场所使用效能不高的关键问题。建议要尽快制定和完善场所建设和管理的地方规范、标准和相关制度。在城市整体建设规划的框架下，开展新一轮的场所建设规划。要加强对场所信息的宣传力度，落实场所突发事件应急预案的编制和演练，提高场所管理队伍的岗位能力。 0 引言城市应急避难场所是现代城市为应对突发性灾害事件，保障群众安全，临时躲避由灾害带来的直接或间接伤害而事先规划和建设、并备有一定救助功能设施的室内外安全场所。应急避难场所在灾害应对中发挥着不可替代的重要作用，它的规划与建设是提高城市综合防灾能力、减轻灾害影响、增强政府应急管理工作能力的重要举措日本是地震灾害最为严重的国家之一，政府非常重视防灾减灾工作，从防灾立法、防灾规划、防灾经济政策到防灾具体措施等等，已建立了非常完善的防灾减灾体系。对避难场所的规划、建设和运维，有一套科学完整成熟的管理规定流程，2011年日本的“3·11”大地震，日本的室内避难场所为救助灾民发挥了巨大的作用深圳是中国四大一线城市之一，是中国改革开放建立的第一个经济特区。深圳自然地理条件以及高强度的开发建设常导致自然灾害多发易发，而城市人口、资金、信息等要素高度密集、高速流动等因素，也直接影响了城市的承灾能力。为了提升深圳市应对突发性灾害事件的能力，原深圳市规划和国土资源委员会和原深圳市应急管理办公室分别于2010年、2012年印发了《深圳市应急避难场所专项规划(2010-2020)》(深规土〔2010〕668号)(以下简称《专项规划》)和《深圳市室内应急避难场所规划(2010-2020)实施方案》(深应急办字〔2012〕111号)，利用现有的学校、社区(街道)中心、文化场馆、体育设施、福利设施等场所，全面推进室内应急避难场所的建设。截至2020年4月，深圳市已建成613个室内应急避难场所，充分发挥了应灾救助的重要作用。但在深圳市的室内应急避难场所建设与管理过程中也暴露出一些问题，影响了应灾需求。1.存在的问题《专项规划》的颁布实施已近10年，在深圳市委市政府的领导下，市政府相关职能部门和各区政府通力合作下，深圳市室内应急避难场所建设取得了阶段性的成果。审视深圳市室内应急避难场所建设走过的路程，对照“全灾种、大应急、大救援”的应急管理机制体制改革要求，根据构建“全生命周期、多灾种通用、全天候保障”的综合性应急避难场所建设目标1.1 缺乏制度体系支撑，应急避难场所的建设效果难以衡量应急避难场所制度体系，是指与应急避难场所全生命周期各环节或部分环节相关的法律法规、规章制度和标准规范。2010年和2012年，深圳市分别出台了《专项规划》及其实施方案，但缺乏应急避难场所的建设规范和地方建设标准化体系，也缺乏应急避难场所的运营管理办法，给当时的室内应急避难场所的建设及管理带来了很大的困惑。尽管在2019年底，深圳市应急管理局颁布了《深圳市应急避难场所管理办法》，并于2020年1月10日开始执行，但距《专业规划》的实施已晚了10年之久。应急避难场所管理全生命周期涉及多元责任主体，场所的规划选址、建设改造、日常维护、灾时运行等工作都由政府某个职能部门或单位牵头负责1.2 缺乏动态调整机制，《专项规划》的指导作用大打折扣《专项规划》是在2010年制定的10年规划，时至今日，其当年的编制依据已发生了重大变化。一是深圳市的发展现状及预期的变化。深圳作为国家级经济特区，城市建设与经济发展异常迅猛，尤其是随着国家中心城市及粤港澳大湾区的建设，深圳市的常住人口迅速增加，人口分布更趋优化，产业布局不断升级，基础设施逐步完善。例如，常住人口总量从2010年的1037.20万人增长到2019年的1343.88万人；行政区划从2010年6个行政区和2个功能区，变化为2018年的9个行政区和2个功能区。二是新的规范、标准陆续出台。2010年《专项规划》出台后不久，国家和相关行业陆陆续续制定、修订了一批与应急避难相关的技术标准，如《应急期受灾人员集中安置点基本要求》(MZ/T 040-2013)、《防灾避难场所设计规范》(GB 51143-2015)、《城镇应急避难场所通用技术要求》(GB/T 35624-2017)、《城市社区应急避难场所建设标准》(建标 180-2017)等，在场所选址布局、设计、建设改造标准方面提出了更具体、明确的规范要求。但由于《专项规划》缺乏动态评估与优化调整机制，其在深圳市应急避难