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大学法律保障机制探究 本文 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出要办好开放大学，明确规定要完善教育法律法规。本文运用文献研究法、比较研究法等，在厘清我国现行的高等教育和远程教育立法情况下，就开放大学专门立法的必要性和可行性进行了分析，继而提出了开放大学办学法律保障的路径选择。 一、我国教育立法中对开放大学专门制定条例的必要性和可行性 （一）必要性我国的教育立法采用的是以《中华人民共和国教育法》为主干《，中华人民共和国义务教育法》《、中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等法律为枝干，国务院教育行政部门制定的如《广播电视大学暂行规定》等规章为枝叶的树形结构。另外，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》等也是立法性的规范性文件。从已有的法律规定来看，我国教育立法中已经对开办开放大学所必须明确的事项，如学历学位授予、学校的设立、机构设置与人员聘用、教师与学习者的权益、质量认证与评估、财政拨款、违反法律应承担的责任等有了相应规定，但是这些规定不能完全满足开放大学的办学需要。我们知道，法律不调整所有社会关系，它只是对统治者认为最重要的社会关系加以规范。终身学习、继续教育、创建学习型社会已成为党和政府的要求和目标，鉴于开放大学在构建终身教育体系中的特殊重要作用，用立法的形式确定和宣示其独特的宗旨、任务、治理结构、权利义务等，应属必然。开放大学作为划时代的大学，其学术属性的坚持、行政属性的强化、服务属性的提升、产业属性的萌发，都离不开具体的可操作性强的法律的引导和支持。由于即将挂牌的开放大学的办学宗旨和运行机制与传统大学存在着各种差异，因此，如果没有完善的立法保障，那么，“开放大学作为新生事物，在社会接纳和公众认同滞后的同时，还极易遭受来自教育系统内的制约和上下挤压，其后果是‘：法律的滞后’将导致‘制度的缺位’，必造成‘运行的障碍’，尤其是在当今高等教育大众化加速、终身教育体系构建加快之时，将表现得更为突出”①。 （二）可行性开放大学专门立法，具有极强的针对性。国外有6所大学是由国家立法机构颁布专门的《开放大学法》。并且，对一类或一所学校立法，在我国已有先例，如《广播电视大学暂行规定》；又如深圳市政府公报正式公布的2010年度立法工作计划中，预备立法项目就包括《南方科技大学管理暂行办法》。《教育规划纲要》第二十章“推进依法治教”中明确规定“：完善教育法律法规。按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设。各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”。其中，“制定终身学习法律，各地根据当地实际制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”的规定指明了对远程教育和开放大学专门立法的可期待性。在这方面，我国部分地区已有了实际行动。2005年福建省十届人大常委会在大陆地区率先制定了《福建省终身教育促进条例》（以下简称《福建条例》），并且与其他地方性法规通常是由部门提出、人大审议通过不同，《福建条例》是由人大代表提出议案、人大常委会教科文卫委员会自行制定、人大审议通过的，足见福建省人大对《福建条例》的重视。根据这一地方法规，福建省人民政府依法设立了“福建省终身教育促进委员会”，2007年底，福建省民政厅又批准成立“福建省全民终身教育促进会”。从福建省人大立法到福建省政府依法设立福建省终身教育委员会，从政府成立机构到民间组织社团，福建省终身教育在法规、制度、组织上走出了三大步。上海市人大于2011年1月5日通过了《上海市终身教育促进条例》（以下简称《上海条例》）。该《上海条例》共三十五条，主要内容包括：终身教育的界定、终身教育管理体制、终身教育经费保障、终身教育的对象及教育内容、资源共享、终身教育专兼职教师、经营性民办培训机构的监管、法律责任等。《上海条例》总体以“促进终身教育”为立法指导思想，具体体现在以下几个方面：第一，根据《教育规划纲要》要求，固化工作成果。其中多处对终身教育工作提出了要求。如大力发展现代远程教育，积极发展社区教育，办好开放大学等。《上海条例》根据这些要求，总结近年来该市工作的成果，对这些内容均作出了规定。第二，整合各方资源，体现“大教育”理念。终身教育涉及社会方方面面，具有跨部门、跨行业的特点。为此，《上海条例》从明确协调机构、经费来源，各职能部门、群众团体以及社会团体等共同参与、资源共享等多个方面体现了“大教育”的理念