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环境保护部函 关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见 环政法函［2018］31号 各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，计划 单列市、省会城市环境保护局： 新环境保护法和新环境影响评价法施行以来，关于建设单位未依法报批建设项目 环境影响报告书、报告表，或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报 批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设（以下简称“未批 先建”）违法行为的行政处罚，在法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评 价手续等方面，实践中存在不同争议。经研究，现就有关法律法规的适用问题提 出以下意见。 一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用 （一）相关法律规定 2002年公布的原环境影响评价法（自2003年9月1 日起施行）第三十一条第 一款、第二款分别规定： “建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条 的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权 审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办 手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位 直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。 “建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设 单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管 部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负 责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。” 2014年修订的新环境保护法（自2015年1月1 日起施行）第六十一条规定：“建 设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准， 擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款， 并可以责令恢复原状。”21 2016年修正的新环境影响评价法（自2016年9月1 日起施行）第三十一条规 定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法 第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开 工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危 害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢 复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处 分。” 通过以上法律修订，新环境保护法和新环境影响评价法取消了“限期补办手续”的 要求。 （二）法律适用 关于“未批先建”违法行为的行政处罚，我部2016年1月8 日作出的《关于环境 保护法 （2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函［2016］6 号）己对“项目的法律新法实施前己经擅自开工建设的适用”作出相关解释，现针 对实践中遇到的问题，进一步提出补充意见如下： 1．建设项目于2015年 1月1 日后开工建设，或者2015年 1月1 日之前己经 开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境保护法第 六十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手 续”的行政命令。 2．建设项目于2016年9月1 日后开工建设，或者2016年9月1 日之前己经 开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境影响评价 法第三十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补 办手续”的行政命令。 二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限 （一）相关法律规定 行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处 罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法 行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。” （二）追溯期限的起算时间 根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终 了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发 现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。 （三）违反环保设施“三同时”验收制度的行政处罚 1．建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为 的，应当分别依法作出相应处罚 对建设项目“未批先建”并己建成投入生产或者使用，同时违反环保设施“三同时” 验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3