基层党政“一肩挑”的问题和出路.docxVIP

近年来，面对基层党政职能交叉和重合而产生的权责不清、内耗严重、效率低下等问题，以及因传统体制基础松动而出现的 基层党组织“边缘化”困境，一些地方将基层党政“一肩挑”作为“一揽子”解决方案提了出来。从表面上看，“一肩挑”的确大大缓和乃至消解了基层党组织“边缘化”的困境和基层党政正职之间的矛盾，避免了争权夺利的现象，提高了办事效率，减少了成本，在现行体制环境中似乎也具有普遍效法的可能性。但是，“一肩挑”在实践中的成效并不等于找到了问题的症结，治标不治本在一定时间段内也可能缓和矛盾、淡化问题，但从长远来看，并不利于问题的解决，因为除了搁置原有的根本问题，还产生了新的矛盾。“一肩挑”只是解决了基层党政正职个人间的冲突，并没有解决基层党政组织间的冲突，它与基层党组织的转型和基层民主发展的趋势也存在矛盾。因此，必须寻求有效重构基层党政关系的出路。 一、基层党政“一肩挑”与基层党组织转型的矛盾 基层党政“一肩挑”推行的前提之一，是要解决基层党组织的“边缘化”问题，换句话说，是要通过基层党的书记掌握 行政权力来止住基层党组织弱化的趋势。但问题是，通过强化行政权力并不能真正解决基层党组织的“边缘化”问题，因为基层 党组织“边缘化”的根源，恰恰是基层党组织行政化的组织建构和功能定位错位于转型后社会结构的内在要求造成的。市场经济 条件下单位体制的式微，使得越来越多的社会成员开始摆脱原来对单位的依附性，而成为具有独立利益主体的“社会人”，基层 党组织传统的资源配置功能与社会个体直接利益实现的相关度已经减弱。与此同时，社会结构的变化，一方面，使传统的单位组 织不再具有原来的全能性行政功能，而转变为功能专业、组织规范和首长负责的组织，传统单位组织的社会功能和部分政治功能 减弱、外溢，这在客观上使单位党组织在这些组织中出现了位移[1]；另一方面，日益壮大的新经济组织和新社会组织，也难以按照传统的组织设置原则建构党的基层组织，并确立其核心地位。这些基本事实决定了基层党组织建设如果仍然按照行政化的组 织建构和功能定位来展开，那么，在目前行政的作用空间不断缩小的情况下，不仅容易造成在行政不到的地方，党的工作就难以 开展的状况，而且势必导致基层党组织与转型后的社会结构出现错位，而产生基层党组织“边缘化”问题。 基层党政“一肩挑”推行的另一个理由，是要解决基层党政内耗严重、工作效率低下的问题。然而，基层党政对立模式 之所以比较普遍，根本原因并不是党政分设，而是基层党政职能不同程度地交织重叠在了一起，“党”干了许多应该由“政”干 的事情，而“党”应该干的事情却没有干或者没有干好。基层党组织权力化和行政化的组织“惯性”，导致的结果便是在基层社 会组织中出现了两个功能单一、互相并存的机构。从基层社会管理的实际需要出发，其中必有一个是累赘多余的。但是，在承认 党政二元权力结构的体制环境下，“党”和“政”都不可能取消，于是，党政“一肩挑”作为一种符合逻辑的制度演进，便成为 解决基层党政矛盾的可行性现实选择，这是路径依赖的生动体现。不可否认，“一肩挑”在实践中的确表现出一定的效果，如减 少了决策环节，避免了正职之间的扯皮，提高了办事效率，精简了领导职数，减少了行政成本，等等。但是，“一肩挑”只是解 决了党政正职之间权力和利益的冲突，并没有解决党政组织之间的冲突。对于组织之间的冲突而言，“一肩挑”到底是“党”合 到“政”中去，还是“政”合到“党”中来呢？如果是“党”合到“政”中去，则势必导致“以政代党”，党组织迷失在繁杂的 事务工作之中，那么独立的基层党组织及其应该履行的功能就没有了，党执政的社会基础就会削弱。如果是“政”合到“党”中 来，则势必导致“以党代政”，这样的体制，历史实践证明行不通。况且，在市场经济条件下，基层党组织放弃原有的全能性行 政功能是必然趋势，如果反其道而行之，基层党组织仍然要直接管理公共事务和经济社会事务，那么就不仅会影响基层社会的成 熟，而且还会使基层党组织进一步走向自我封闭和僵化，失去与社会良性互动以获取政治资源并进行自我维护的能力，最终丧失 先进性和感召力。 可见，基层党政“一肩挑”虽然具有路径依赖的特性，但由于它没有摆脱对权力和行政的依赖，继续将基层党组织定位 于社会（人民）“之外”，而没有定位于社会（人民）“之中”，因此，它不仅达不到“对症下药”的功效，而且还有可能限制 基层党组织与社会保持密切联系，阻滞基层党组织组织建构的战略转移和功能定位的政党化复归，使基层党组织与转型后社会结 构的契合度进一步下降，并导致基层党组织整合社会的能力进一步弱化。 二、基层党政“