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第 PAGE 1 第 PAGE 1 页 共 NUMPAGES 1 页 海关行政管理制度 海关是一个国家监视管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税法规及其他进出口管制法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令对进出国境的货物、货币、金银、证券、行李物品、邮递物品和运载上述货物、物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统计。这是对当代海关的定义。然而，中国近代海关却远非这个定义所能涵盖。在中国半封建半殖民的历史背景下，近代海关的业务范围非常庞杂，不但管理海关自身业务，而且旁及中国当时社会生活的各个领域。因此海关史的研究杂糅近代中国财政史、对外贸易史、港务史、洋务史和中外关系史等专门学科。正是由于近代中国海关的这种特殊性和复杂性，长期以来一直是中国近代史研究的重要问题之一，得到中外学者的广泛关注。中国近代海关是最早采用西方管理体制开展运作的政府机构，管理体制以外籍税务司制度为核心，在组织机构、人事管理和制度约束机制等方面独具特征。然而，这方面的研究却稍嫌缺陷，某些方面甚至仍是空白。我们知道，历史研究的过程是个不断填补空白的过程，是个不断从历史的经验教训中汲取营养的过程。本文根据有关史料，对中国近代海关行政制度的特点开展了论述，敬请方家指正。  一、中国近代新式海关的建立  清前期，东南沿海的反清复明势力尚存，清政府在东南沿海的统治并不稳固。为了牢固东***防，稳定社会秩序，清政府采取“海禁”政策，严禁商民对外贸易。顺治十二年（1655）六月，朝廷颁发禁海令，“严禁沿海省分，无许片帆入海，违者应置重典”。后来，随着东南沿海一带社会秩序的逐步稳定，清政府开始允许局部地区开展对外贸易。清康熙二十三年(1684)，康熙下达开海令：“今海内一统，海宇宁谧，无论满汉人等一体，令出海贸易，以彰富庶之治，得旨允行。”康熙二十四年（1685），清政府先后在***设闽海关、***设浙海关、***设粤海关、**设江海关。各关设置一名海关监视，由户部奏派，为海关的最高官员，管理四口的进出口贸易。清初四关的设置标志着中国古代市舶贸易制度的结束和海关制度的开始。四口的海关税则由“监视酌量增减定例”，实行定额制度（即包税制），规定各关的年度税收定额，由各关监视上缴户部，多奖少补。以嘉庆四年（1799）为例，户部规定的税额为粤海关85.5万两、闽海关11.3万两、浙海关3.9万两、江海关4.2万两。这一数额的征收依据是各海关官员的申报。申报数额大概只相当于其征课总额的40%。一般情况下，清政府只能收到征税总额的10%。乾隆二十二年（1757）以后，清朝的对外贸易政策出现重大变化，从原来的四海关自由贸易改为只许***一地开展对外贸易。这与西方资本主义要求扩大中国市场的要求相矛盾，并最终导致鸦片战争的爆发。道光二十二年（1842），战败的清政府与英国订立《江宁条约》。条约规定开放***、***、***、***、**五口为通商口岸，各缔约国在各个口岸设置领事，管理本国商品的出入口税。海关税收经领事征收转交中国政府。清朝政府在各口岸设立贸易管理官员。但这种官员并非专任，而是由地方官或海关监视兼任。比方：***由粤海关监视担任，***、***由***将军兼任，***由宁绍台道台兼任，**由苏松太道台兼任。咸丰元年（1851），清政府下令废止由西方人征税的制度，由清政府派员直接征收。进出口贸易管理权乃一主权国家的主权表达。然而，清政府的海关体制不但存在着“制度上”的弊端，而且存在着“技术上”的缺陷。前者表现在清朝官员经常勾结外商、收受贿赂、私定税率，造成海关税收制度混乱不堪，私弊盛行。各地甚至各船税率不一，甚至有“零关税”的现象发生：由中国港口开出的“空船”在抵达英国时却满载茶叶；从英国开来的满载棉布的商船，在抵达中国港口时却认作“空船”。后者表现在清朝官员近代外贸知识和税务知识的严重缺乏。然而，内忧外患的清政府根本无心也无力对海关的管理体制开展改造，在“条约口岸”的历史背景下，中国海关的近代化注定要有外国人来解决。历史选择了**作为海关改制的第一试验场。在太平天国起义的背景下，咸丰三年（1853）9月7日，**小刀会突然起事，县令袁祖德被杀，兵备道吴健彰逃到租界。**处于无政府状态，海关关税一时无人征收。面对这种局面，英国驻**领事阿礼国（R.Alock）与美国、法国领事协商，提议在局势未恢复以前，由三国领事代替中国官吏征收三国商人进出口贸易的关税，得到了两国领事的同意。于是，三国领事“越俎代庖”，自征自税，命令本国商人用期票缴纳关税。英、法、美三国领事代征关税称为近代海关改制的先声。小刀会起义被镇压以后，局势逐渐得到恢复。咸丰四年（1854）2月9日，吴健彰在租界外*****岸设立了临时海关，