补充耕地指标易地调剂的政策逻辑与改进建议-中国土地科学.pdfVIP

补充耕地指标易地调剂的政策逻辑与改进建议 国土资源部不动产登记中心 朱 繁 中国土地勘测规划院 王庆宾 一、补充耕地指标易地调剂的政策逻辑 域补充耕地储备库储备指标不足。另外，短时 耕地占补平衡政策推动了补充耕地指标 间高质量的补充耕地落实与较长时间的土壤自 易地调剂进程。自1998年《土地管理法》确定 然熟化过程不衔接。在空间上，补充耕地需求 占用耕地补偿制度以来，基于耕地保护的耕地 较多和补充耕地能力较弱地区集中在东南经济 占补平衡逐步收紧，先后提出了建设用地项目 发展较快区域，而补充耕地能力较强区域集中 补充耕地与土地开发整理项目挂钩、全面实行 在东北和西北区域，建设占用和补充耕地空间 耕地先补后占、占优补优、占水田补水田、严格 不匹配，且逐步呈现加大趋势。三是我国工业 控制成片未利用地开发等管理政策。这些政策 化、城镇化仍处于快速发展时期，今后一段时间 引导更加注重从建设项目层面落实补充耕地， 建设仍将不可避免的占用一定量的耕地，耕地 强化补充耕地储备库建设落实先补后占，显化 占补平衡作为建设占用耕地的补救措施，在耕 反映补充耕地质量的粮食产能，增加耕地占补 地保护战略中仍将发挥重要作用，而补充耕地 的水田平衡，从以土地开发为主转为以土地整 指标易地调剂是该项政策得以延续的重要手段。 治为主。从微观层面看，严格补充耕地来源管 二、省域内易地调剂演变 控下，落实高质量和地类对等要求的补充耕地 1.指标调剂方式由政府部门主导的“自结对子” 难度大幅增加，推动了指标易地调剂进程。 向平台建设的市场交易转变 自然资源本底和经济社会发展客观规律 指标调剂初期，出受让双方相对固定，各 促使补充耕地指标易地调剂加速。促使补充耕 地往往以政府间协商形式达成指标调剂，随着 地指标易地调剂的因素：一是耕地后备资源不 指标交易量的扩大，指标出让方补充耕地能力 足。多年来大力实施补充耕地，耕地后备资源 逐步下降，有限的补充耕地资源往往优先满足 逐步减少，聚焦县域内，尤其是我国东南区域， 本域内使用，本地政府部门严格限制指标出让 耕地后备资源已经枯竭或接近枯竭，通过指标 行为，纳入指标交易的指标量升高后转为逐步 调剂实现耕地占补平衡成为必然选项；二是建 下降，原有的政府自结对子方式已无法满足市 设占用和补充耕地时空不匹配。在时间上，能 场指标需求，因此，为了实现区域间资源和资金 源、交通、水利等大型基础设施建设项目往往 的互补，优化资源配置，近年来各地逐步建立了 需要在较短时间内落实补充耕地任务，多数县 统一的补充耕地指标交易平台，由政府主导的 “自结对子”逐步向平台交易转变。如江苏省在 行统筹各类资源和资金补充耕地，更加基于区 原有指标调剂方式下，易地补充耕地指标调剂 域耕地总量平衡来考量耕地占补平衡。目前， 从2006年左右的每年10万亩左右下降到2014 与各地补充耕地来源相关联，调剂的指标来源 年的每年2万亩左右，已无法满足补充耕地需 也更为多样化。 求，自2014年启动补充耕地指标市场化交易。 4.补充耕地指标由市场化调剂向发挥政府作用 2.调剂的指标内涵由“数量、质量”向“数量、产 基础上的有限市场化转变 能、地类”转变 补充耕地指标易地调剂市场化之初，各地 调剂指标的内涵与耕地占补平衡的内容 崇尚市场化作用，指标出让方寄希望通过市场 相对应，一直以来调剂的指标包括补充耕地数 化，充分反映指标价格，获得更多的调剂收益 量和质量，其中补充耕地质量通常以利用等别 增加财政收入；指标受让方认为市场化作用可 表示。进入新发展阶段，中央提出了“藏粮于 以配置自身丰富的补充耕地指标，满足本域内 地”战略，耕地占补平衡的占优补优、占水田补 各类建设补充耕地需求。但随着指标调剂市场 水田要求，相对应的调剂补充耕地指标内涵做 化深入，各地发现仅依托完全市场化无法解决 了相应转变，主要表现：立足数量基础上，利用 国家重点建设项目补充耕地，补充耕地指标市 粮食产能表示耕地质量，注重水田的平衡。基 场化炒作等问题，如补充耕地指标紧缺区域， 于平衡目标的实现，分设了新增耕地数量、新 往往将有限的指标用于本域建设项目，而国家 增水田和新增粮食产能指标储备库。自此，指 重点建设项目补充耕地得不到落实，一些地方 标内涵