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新中国户籍制度产生的历史背景及发展演变 内容摘要：新中国成立后，我国政府选择了重化工优先发展战略，资本的高 投入使对农业剥夺实现以农养工成为必然。为限制农村人口在城乡比较利益诱致 下向城市迁移，制定了城乡分治的户籍制度，客观上起到对城市资源的社会屏蔽 作用。改革开放后，我国户籍制度开始出现松动并逐渐放开，从二元户籍制度向 城乡户口一体化方向发展。户籍制度所附加的福利功能，使建立其上的城乡二元 体制依然顽固地制约着城乡之间、城市之间劳动力的自由流动。计划经济时期户 籍制度中城乡分治的历史合理性早已丧失，但长期城乡分治所形成的社会利益集 团却依然对城市资源发挥着强大的控制力。 关键词：户籍制度 重化工战略 二元户籍制度 城乡户口一体化 新中国户籍制度产生的历史背景 新中国成立后，大力推进工业化成为我国政府面临的主要任务。“霍夫曼定 律”认为：工业化的发展水平与重工业在工业结构中的比例相关。工业化水平越 高的国家，其重工业占工业总产值的比重就越大。霍夫曼总结出的是工业增长的 自然结果，重工业比重提高是工业化发展的结果而非促进工业化发展的必要手 段。由于当时特殊的国际形势，苏联等国家优先发展重工业道路的实践，使我国 选择了重工业优先发展战略。 重化工业发展道路的选择，要靠大量的资金投入。我国的外援主要来自苏联 等社会主义国家，国内的资金补充不足，对此只能靠降低生产成本，而降低原材 料价格和工人工资则成为主要方式。降低工资主要通过降低工人的生活资料费 用，为了降低工业部门职工的工资和生活成本，需要对农产品实行低价格政策。 为了确保农民能够完全按照政府所要求的品种和数量生产农产品，保证农民将生 产资源有效地投入到农业生产中去，就要求有更进一步的制度安排，以切断生产 要素的外流渠道，并可以直接贯彻国家的发展计划，于是20 世纪50 年代末在农 业合作化的基础上诞生了一种最为理想的组织形式：农村人民公社。 对农民的剥夺是进行工业积累的主要渠道，采取的剥夺方式是工农业产品的 价格剪刀差。对农民的组织形式是采取人民公社制度，直接对集体进行剥夺，从 而避免了与农民直接接触而产生的城乡关系紧张和工农阶级对立而激化矛盾。 为了防止农民在比较利益的驱动下进城务工，扩大低价粮食的受益者；同时 也为了保证粮食生产，保证有足够的被剥夺者，政府建立了户籍管理制度，通过 户籍制度对农村劳动力的自由流动进行约束。1958 年颁布了 《中华人民共和国 户口登记条例》，从此确立了把城乡人口隔离的户籍管理体制，城乡人口分布和 劳动力配置开始凝固化。农业生产者既不能随便变更居住地，也不能自行改变职 业。除此之外，还设置了第二道屏障：建立一系列福利体制，并与户籍制度相连 接，保证城市生活的低成本并排斥外来人口分享。城市住房、医疗、教育和其他 生活基础设施都含有排他性的补贴，外来人口被排斥在这种福利待遇之外。制度 上的屏障严重限制了农村劳动力的转移，将大量农业劳动力束缚在农村。但追求 自身利益最大化是人类的天性，制度上的约束一旦有所松动，农村劳动力身上的 这种天性便会喷薄而出。 新中国户籍制度的发展演变 （一）自由迁移阶段 1949-1957 年，新中国成立后我国政府对人口迁移管制较为宽松，允许人口 的自由迁徙。1951 年 7 月，公安部颁布了新中国成立后第一个户口管理法规— 《城市户口管理暂行条例》。1954 年《宪法》规定“中华人民共和国公民有居住 和迁徙的自由”。1955 年国务院通过了《国务院关于建立经常户口登记制度的指 示》，对于出生、死亡、迁出、迁入四种户籍做了严格的规定，被认为是严格户 籍制度的发端。 （二）严格控制阶段 1958-1977 年，国家以城乡户籍制度为基础，建立了城乡隔离的二元社会结 构，人口迁移受到严格控制。1958 年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》， 以此为标志，我国正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，对人口流动实 行严格限制。1959 年中共中央发出了《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通 知》等文件。1960 年起，对于户口进行了严格的管理，规定全国各地每年从农 村迁入市镇的“农转非”人数不得超过当时非农业人口总数的 0.15 ％。1963 年， 公安部依据是否拥有国家计划供应的商品粮将户口划分为“农业户口”和“非农业 户口”。1975 年新修正的《宪法》取消了关于公民迁徙自由的条文。 （三）调整松动阶段 1978-1994 年，为户籍制度的调整