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城市水价改革的实践与探索 一、 城市水权行业改革的基本过程 新中国成立以来，中国的供水系统经历了从免费供水系统向有偿供水系统的转变。水价也经历了一个从无到有、从计划经济到市场经济的过程。我国城市水价定价的制度不断完善, 先后经历了公益性无偿供水阶段、政策性有偿供水阶段、水价改革起步阶段和水价改革发展阶段 (韩慧芳等, 2004) 。(1)具体来说, 城市水价改革过程大致可分为以下四个阶段:一是改革“包费制”, 实行用水计量, 按量收费, 中央政府推动改革;二是部分成本回收, 以地方政府为主推动的改革;三是全成本水价改革酝酿阶段, 地方政府和企业推动相辅相成;四是超额利润获取阶段———城市水业 (企业) 推动, 地方政府被迫进行的水价改革。在这一改革进程中, 水价不断上升, 政府作用逐渐减弱, 企业作用不断增大 (侯风云, 2011) 。(2) 2009年1月至2010年6月, 全国669座城市上调水价的超过1/3, 平均调幅达0.3元/m3, 部分城市达0.5~0.8元/m3。这样的集中调整历史罕见, 反映了国家对水价政策的微妙变化,(3)也反映出城市水价改革的紧迫性。2011年许多地区和城市采取了实质措施, 推进合理水价的形成。 二、 合理的价格 价格形成机制主要是指价格决定和运行机制。建设节水型社会, 首先应理顺水价的形成机制。而合理的水价, 首先必须基于节水的要求, 考虑不同层次用户的承受能力, 再辅以政府的扶持政策。只有理顺水价的形成机制, 充分考虑价格对节水和水资源调配的杠杆作用, 才能从根本上推进全社会的节约用水工作 (朱法君, 2010)(4)。 1. 城市水下水资源分配结构 水价是水资源优化配置的一种手段。水价的形成既要反映价格形成的一般性, 又要体现水价形成的特殊性。 (1) 水价形成的一般性。水资源跟一般商品一样都具有价值, 具有价格。因此, 水价的制定既要反映水资源的稀缺性, 体现水资源价值, 又要遵循价值规律和供求规律的要求, 以价值为基础, 体现水资源供需状况的变化, 实行不同的价格。 (2) 水价形成的复杂性。水资源与一般商品不同, 水资源因自身特点而具有较强的自然垄断性, 难以形成有效的竞争, 水价的形成不能完全由市场调节实现, 也不能真正起到调节用水、节约用水和有效配置水资源的作用, 水价的制定必须充分考虑自然环境因素、经济因素和社会因素 (刘妍等, 2006) 。(5)(3) 水价形成的区域性。由于水的传输成本非常高, 难以在较大范围对供水自由调度, 不可能建立全国性的运输管网, 调节全国供水市场。因此我国城市供水行业实际上是在各自区域内实行垄断经营, 地方城市政府作为责任主体。不同地区的水资源条件、城市规划和布局、供水市场发育程度、供水企业经营与技术水平等决定了各城市间的供水成本差异巨大 (傅涛, 2010) 。(6) 城市水价的构成主要由经济、社会和环境等众多因素决定。韩慧芳等 (2001) 认为水价结构的设计应以使有限的水资源和供水能力发挥最大的社会经济效益、使供水企业具有自我生存和良性发展的能力、促进水资源的合理分配和优化使用等为目标。(7)傅涛等 (2006) 认为水价构成的沿革在一定程度上表征了城市水业成本体系逐步完善的过程。在城市化初期, 水价的内容仅限于城市从自然界中取水、净化、输送和排放的成本与收益, 也就是传统意义上的城市供水价格;当城市污水的排放对自然的影响超出了自然水体的自净能力时, 水价中加入了污水处理和环境补偿的费用, 也就是传统意义上的城市污水处理费和排污费;当城市就近水源不能满足城市发展的总量需求时, 则远距离调水甚至跨流域调水的成本进入水价, 形成“水利工程供水价格”;当水资源总量稀缺, 不能满足“以需定供”的水资源配给方式时, 则资源成本进入水价, 形成“水资源费”。(8)2004年初国务院以文件形式明确了城市水价的四元结构组成, 即:水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费等四个部分。我国城市水价构成日趋完善。城市水资源价格的四个组成部分中, 资源水价是不进入市场的, 作为计划价格, 相对稳定。而供水价格和污水处理价格是可以进入市场调节的部分。 城市水价的分类及其价格标准。目前城市水价实行的是分类定价, 用途不同, 价格也有所不同。分类主要为城市居民生活用水、工业用水、行政用水、经营服务用水、特种行业用水以及洗车场用水等。一般说来, 地区不同水价也会不同, 并且水价还会与水质、水的需求量、水的稀缺性等因素有关。在目前没有引入中水、循环水的条件下, 居民生活用水价格最低, 主要是考虑到居民的生活福利以及承受能力等因素。洗车行业用水水价最高, 目的在于通过高价抑制洗车行业的水需求量, 减少水浪费现象。实施分类定价的好处在于通过水价体现出水的稀缺