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美国灾害应急管理的经验与启示 中国是世界上受自然灾害影响最大的国家之一，灾害种类多，发生频率高，损失严重。随着经济建设的发展, 灾害造成的损失也在增加。我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产值, 分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。积极借鉴国外自然灾害应急管理的有益经验, 对提高我国各级政府自然灾害应急管理的能力与水平具有重要的意义。 1 国外自然灾害的应急管理体系 1.1 建立自然灾害应急管理组织机构 美国自然灾害应急管理体系, 为国家—州政府—郡政府三级管理体制, 应急救援一般采用属地原则和分级响应原则。美国的灾害应急管理由国土安全部负责, 具体由紧急事务管理局 (FEMA) 负责全面协调灾害应急管理工作。FEMA还在全国设立了10个应急管理分局。其中国家级主要负责制定灾害应急管理方面的政策和法律, 组织协调重大灾害应急救援, 提供资金和科学技术方面的信息支持, 组织开展应急管理的专业培训, 协调外国政府和国际救援机构的援助活动等等。联邦政府的地质调查局、国家海洋与大气管理局、林务局、美国陆军工兵、农业部等部门, 也承担着自然灾害应急管理等方面的管理职能;州政府主要负责制定州一级的应急管理和减灾规划;建立和启动州级的应急处理中心 (Emergency Operation Center) ;监督和指导地方应急机构开展工作;组织动员国民警卫队开展应急行动;重大灾害及时向联邦政府提出援助申请;地方政府 (主要县、市级) 承担灾害应急一线职责, 具体组织灾害应急工作。根据灾害应急管理职责和运作程序, 由灾害发生或可能发生地的政府首先开展灾害应急工作, 当灾害发展到超过其应急管理权限和应对能力时, 逐级由上一级政府负责接管灾害应急工作。如果灾害威胁大、影响面广, 可直接由高层组织机构启动应急行动。 美国自然灾害应急管理具体分为减灾措施—灾前准备—应急响应—灾后重建四个环节。减灾措施主要指政府通过制定一些联邦和地方减灾计划和措施, 努力减少和排除灾害对人民生命财产的影响。如:强化易灾地区的建设和土地利用的管理;建设符合防灾标准的安全建筑;设计和建设防灾减灾工程;在各种灾害易发区开展政府支持的灾害保险等等。 灾前准备主要包括提供应对各种灾害的技术支持, 建设灾害监测预警系统, 建立灾害服务信息迅速传播的平台和工作机制, 对各种灾害易发区建筑物和设施是否按照国家标准建设进行应灾检查, 并责成有关方面对存在问题进行整改;建设必要的应急避难场所, 做好灾害公共卫生、医疗、救助抢险等应急准备;在全国广泛开展灾害应急知识培训、灾害应急演示、防灾科普教育等等。通过培训宣传, 让广大公众在灾害发生时, 知道该怎么做, 哪里可以去, 哪些地方可以避灾。 应急响应主要指灾害预计发生或已发生时, 通过政府的组织管理, 努力并及时调配资源紧急应对灾害, 挽救生命, 减少伤害和损失。主要包括协调各级政府、各个部门进行救援, 组织人员紧急转移, 加强灾情的评估及预测, 迅速科学评估灾害影响程度, 紧急调配设备、队伍、资源应对灾害等。 灾后重建包括对灾后受害者提供紧急的临时性的安置建设;灾后重新规划, 恢复重建, 根据灾情及时提供救灾资金;进行各种灾后保险赔偿等。 1.2 地方行政机关 日本政府建立了专门的自然灾害应急管理决策和协调机构, 从社会治安、自然灾害等不同方面, 建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系, 负责全国的危机管理。日本政府在手相官邸地下一层建立了全国“危机管理中心”, 指挥应对所有危机。在日本许多政府部门都设有负责危机管理的处室。一旦发生紧急事态, 一般都要根据内阁会议决议成立对策本部;如果是比较重大的问题或事态, 还要由首相亲任本部长, 坐镇指挥。在这一危机管理体系中, 政府还根据不同的危机类别, 启动不同的危机管理部门。以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害, 其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外, 还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。 日本中央防灾会议 (Central Disaster Management Council) 是综合防灾工作的最高决策机关, 会长由内阁总理大臣担任, 下设专门委员会和事务局。中央防灾会议的办公室 (事务局) 是1984年在国土厅成立的防灾局, 局长由国土厅政务次官担任, 副局长由国土厅防灾局长及消防厅次长担任。各都、道、府、县也由地方最高行政长官挂帅, 成立地方防灾会议 (委员会) , 由地方政府的防灾局等相应行政机关来推进自然灾害对策的实施。许多地区、市、町、村 (基层) 一般也有防灾会议, 管理地方的防灾工作。各级政府防灾管理部门职责任务明确, 人员机构健全, 工作内容丰富, 工作程序清楚。 1.3 为州和地区而进行的灾害提