从日本大银号看我国地方政府财政预算经费的投入.docxVIP

从日本大银号看我国地方政府财政预算经费的投入

风险投资的财政管理制度:个人主义与政府总预算的结合

1924年，奉天省政府积极实施了一系列地方发展项目。整个政府从省长王永江到各级官员,自上而下,都对各个项目所呈现出的成功趋向感到相当满意。

在这些项目中,影响最深远的是开拓本地区与发展工业的项目。所有这些项目均得到了奉天省政府财政厅的大量拨款。从1922年秋到1924年期间,王永江一共为其中三个项目的实施审批了5,056,119元经费。1924年初,另外四个重要发展计划也开始启动。与此同时,奉天官方开始选定合适的地点修建多条铁道线,以为那些缺乏铁路设施的商业城市提供便利的交通。在这些铁道线中,最具影响力的是沈阳——海龙线(于1925年开通)。奉天省政府为该工程共拨款一百万元。(1925,2,28)

尽管王永江能够从省财政预算中,将大量的资本投入政府主办的发展项目,但是政府对奉天军的投入仍然占据了压倒性的多数地位。1922年,省政府的军费开支达到了13,170,000元,占整个省政府预算的76.9%。1923年,军费开支达到了政府总预算的80.5%,约为13,914,158元。1924年的军费开始预算仍然达到13,988,098元,占当年省政府总预算的78.8%。

王永江与张作霖在1922年8月达成协议,协议规定王永江将在奉天省政府的民政部内,获得至上的权力。军官将不再被允许随意步入某一银号,胁迫银号经理交出存款。

但是另一方面,奉天军方发现了当时地方几大银号拥有部分自主权的特点,并据此特点占据主动,在资金转帐及使用等方面绕过王永江及其他政府高层官员。通过这种途径,军方所动用的经费事实上超过了王永江在协议中所承诺提供的数目。

财政厅不可能对军方的开支进行准确的帐目记录,因为军方在调配资金方面,享有相当大的自由。通常,财政厅只是在军方进行了大笔的资金支取后,才被告知实际情况,所以财政厅在极大程度上除了接受军方的行为外,对其他问题均无能为力。

王永江逐渐认识到,由于这些混乱的现状,一场财政管理制度的改革势在必行。一个更为清晰、集中的资金支出汇报、审批结构有着众多的优点。其中一个重要的优点即能够让政府掌握军方花费的状况,并将军费开支在最大程度上控制在核准的预算内。另外,随着地方政府所启动的发展、改进计划的进一步开展,地方行政机构需要投入愈来愈多的资金,故而需要一个更好的金融基础,并使政府能够调配更为连续的现金流,这是在当时分散的金融管理结构下,实行分散帐户管理及对不同的政府基金托管银号采取不同要求的制度所不能达到的。

一、官银号对官商业的零售

在王永江最终实施财政制度改革后,奉天三大政府附属银号被合并为一个统一的机构。一个独立的董事会取代了机构首脑,并管理所有政府帐户的操作。不同银号的不同制度将被废止,取而代之的是一套统一的操作章程。董事会成员将直接对财政厅长官负责。王永江打算充分使用其执政官的权力,使所有大笔政府基金的转帐,无论是用于民用目的还是军事目的,都必须先经过财政厅厅长的批准。王永江希望通过这次政府最高层管理制度的改组,对政府基金的流向进行更为精确的监管,以防止军事建设所动用的资金超过核准预算,并保证政府发展项目所需的资金投入。

奉天三大政府附属银号的核心是东三省官银号,这是当时东北最强大的中国金融机构。在省政府财政厅的授权下,官银号保管着所有的政府基金以及税收收入。官银号同时也履行发行奉天省政府货币的职责,其中最重要的一种货币即奉票。官银号总部位于距离执政官办公厅几个街区远的一幢给人留下深刻印象的花岗岩圆柱状的大楼里。官银号总共有22家分号,分别位于东北各主要城市和市场中心。官银号于1905年在沈阳成立,最初名称是奉天官银号,配给资本为300,000两沈平银,几年之后徐世昌(于1918年至1922年担任中华民国总统)将其规模扩大,重新命名为东三省官银号,并将资本增加到600,000两沈平银。1918年,东三省官银号的资本达到了一百万元,这个数字于1920年增加到二百六十万元。(P8-22,2-4)

除了普通的银号业务外,官银号还对一定数量的私人企业进行投资,这种业务被称做官银号的子业。这些私人企业绝大部分都是由官银号进行融资的。尽管它们的资本基本上都是由政府基金组成的,但是由于它们不是由政府指定的官员来管理,所以它们并未被指定为政府经营的企业。所以归根结底,这些私人企业都是百分之百地由私人操作,与其他的纯私人企业没有本质上的区别,唯一的不同在于这些私人企业的大部分利润都归官银号所有(因为这些私人企业的绝大部分成本来自于官银号)。这种现象导致当地的资本家与省政府官员在紧密结合的共同利益中进行着合作。政府高层官员在商场上的朋友,比如王永江的商人朋友,便能够通过这种合作方式,用政府基金为他们的公司进行融资,在未将融资请求递交到相