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应急避难场所专项规划编制指南

（征求意见稿）

一、总体要求

（一）规划目的

基于灾害事故风险、应急避难需求和可用应急避难资源等

分析结果，科学确定本级行政区应急避难场所分级分类建设布

局和功能要求，构建城乡空间布局合理、资源共建共用、功能

设施完备、平急（疫/战）综合利用的应急避难场所体系。

（二）规划原则

贯彻新发展要求。坚持以人民为中心的发展思想，坚持“人

民至上、生命至上”，坚持底线思维、极限思维，适应建立大

安全大应急框架和健全完善国家应急管理体系新任务新要求，

统筹发展和安全，最大限度保障人民群众生命安全和维护社会

稳定。

突出规划指导作用。将编制应急避难场所专项规划作为科

学合理规划、高标准建设应急避难场所的必要前提，坚持需求

导向、问题导向、目标导向，突出分级分类，科学规划设计本

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级行政区适宜级别类型的应急避难场所，增强规划的针对性、

科学性、指导性和可实施性。

突出区域风险特征。突出不同区域特点和灾害事故特征，

充分考虑当地地理地质环境、气象水文条件和人口分布、土地

资源、城乡产业布局、公共设施与场地空间等因素，做好本级

行政区安全风险分析，合理确定应急避难需求。

统筹资源共建共用。融入新型城镇化、乡村振兴战略等，

积极推进应急避难场所平急、平疫、平战结合，加强防灾防疫

防空应急避难资源，以及公共文化、教育、体育、旅游和城乡

基础设施等融合共建共用。

（三）方向重点

科学布局各级各类应急避难场所。按照分级负责、属地为

主、分级响应调度资源的原则，在遵循国土空间规划、开展国

土空间规划专项评估的前提下，以社区生活圈为基本安全单元，

合理规划省级、市级、县级、乡镇（街道）级和村（社区）级

应急避难场所布局。按照建筑及场地类别、总体功能定位及避

难时长、避难种类、避难面积、避难人数、服务半径和设施设

备及物资配置等，科学设置室内型和室外型、综合性和单一性，

以及紧急、短期、长期应急避难场所。可根据特殊需求及功能

需要设置特定应急避难场所。

统筹各类应急避难资源合理建设。新建应急避难场所与城

乡公共设施、场地空间和住宅小区等同步规划、建设、验收和

交付；改造应急避难场所充分利用学校、文体场馆、酒店、公

园绿地、广场，以及乡镇（街道）和村（社区）的办公用房、

文化服务中心等公共设施和场地空间；指定应急避难场所充分

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利用集贸市场、文旅设施、福利院等资源。新建、改造和指定

应急避难场所，统筹防灾防疫防空等多功能兼用进行设计，或

为其预留必要功能接口。

加强室内型、综合性应急避难场所建设。新建、改造和指

定应急避难场所，优先规划建设室内型、综合性应急避难场所，

并提高安全性和舒适水平，适应多灾种、跨区域、长时间应急

避难需要。2025年底前，综合性应急避难场所至少可满足本级

行政区所需应急避难总人数的60%，室内可容纳避难人数不低

于室内外可容纳避难人数的20%；2035年底前，城乡布局合理、

资源统筹共享、功能设施完备、平急（疫/战）综合利用、管护

使用规范，与中国式现代化相适应的本级行政区应急避难场所

体系全面建立，满足城乡人口避难需求的应急避难场所全覆盖。

加强城镇应急避难场所标准化改造。通过综合评估，对城

镇地区已建成应急避难场所存在功能不足、配置简陋等情况进

行升级改造，提升服务保障能力。在老旧小区、老旧厂区、老

旧街区和城中村等存量片区功能改造中，更新改造公共设施或

场地空间时同步完善其应急避难功能。选择配建地下人防掩蔽

场所的公共建筑、住宅小区和地上人防疏散基地，以及公共文

化、教育、体育、旅游设施等，进行平急（疫/战）两用改造。

加强乡村应急避难场所建设。充分利用乡镇（街道）和村

（社区）的办公用房、学校、村民活动室、文体场馆（设施）、

公园、广场等公共设施和场地空间，规划建设应急避难场所。

一般情况下，1个乡镇至少设置1个乡镇（街道）级应急避难

场所，1个行政村至少设置1个村（社区）级应急避难场所。