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论构筑中国现代公共事业制度的财政政策体系

随着国有公司改革和政府机构改革取得重大进展推动事业单位体制改革，完善社会团队、民办非公司组织管理，建立现代公共事业制度，为全面建设小康社会提供优质的公共服务，满足社会公共需要，已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容，其中构建与之相适应的公共财政政策环境，是不可或缺的重要环节。

一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题

改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革，民办非公司组织迅速发展，社会团队空前活跃，传统体制下财政独家供应资金、政府垄断社会事业的局面已经打破，改革取得了实质性进展，在政府财政关系方面的变革重要体现在：一是公共事业资金供应初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外，尚有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入，以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来，民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展，既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要，?又减轻了政府财政的承担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。涉及对向公司转制的科技型事业单位给予减免税，对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团队等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准，财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》，1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。

但是，与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比，我国现代公共事业制度尚未完全建立，改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域，突出的问题有：

1?事业单位对政府财政资金依赖限度高，财政承担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供应的重要任务，科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重，民间投资还处在补充地位。

2?财政资金供应范围过宽，超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供应仍然没有从主线上突破传统体制下的基本格局，政府财政仍然承担着相称部分应由公司、个人通过市场提供的私人物品，如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等，对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供应的公共物品服务，如义务教育支出等等，面临着诸多问题，成为诱发乱收费的重要因素。

3?财政资金使用效益有待提高，财务管理制度不够健全，财务监管需要加强。建国后，我国对事业单位资金的供应方式，重要采用由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排，差额预算管理涉及定向补贴、定额补贴、差额补贴或上解等形式，1996年以后重要实行差额管理。上述资金供应方式与计划经济管理体制相适应，在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下，对科教文卫等事业的发展，建立健全社会服务体系和改善人民生活，发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善，事业单位改革不断深化，这种资金供应方式的弊端日益显露。如资金供应缺少竞争机制，容易形成等、靠、要的思想；资金使用效益不高，财政监督乏力，浪费、截留、挪用等现象较普遍；未能有效地引导社会资金投资，事业发展资金局限性，等等。根据建立现代公共事业组织的需要，结合目前我国编制部门预算，需要实行国库集中收付等财政预算体制改革，进一步改善公共事业单位资金供应方式，更多地运用市场机制，提高资金运用效率，以促进公共事业发展。

4?建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展，不仅需要财政资金的支持，还需要相关财政政策的支持。

第一，对公共事业组织自身的税收减免政策。在增值税、公司所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实行细则中，规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策，但从现行税收制度分析，对事业单位、社会团队、民办非公司单位的各项税收政策存在的问题有：（1）法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团队登记条例》、《民办非公司单位登记管理暂行条例》等法律、法规，对事业单位、社会团队、民办非公司单位非营利性的界定，与对上述单位普遍开征公司所得税之间存在一定的不协调。（2）现行事业单位、社会团队、民办非公司单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善，使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。（3）有的税收政策还不够具体、具体，可操作性不强。

第二，鼓励公司、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现