公立医院法人治理结构改革分析--东阳市人民医院和武侯区人民医院的启示.pdfVIP

公立医院法人治理结构改革分析--东阳市人民医院和武侯区人

民医院的启示

李卫平

【期刊名称】《中国机构改革与管理》

【年(卷),期】2013(000)007

【总页数】6页(P79-84)

【作者】李卫平

【作者单位】卫生和计划生育委员会卫生发展研究中心

【正文语种】中文

自上世纪80年代始，从公立医院全面推广扩大医院经营管理自主权，到部分医院

探索法人治理结构改革，中国公立医院的改革在不断向前推进。本文以浙江省东阳

市人民医院和成都市武侯区人民医院为案例，分析两类公立医院法人治理结构改革

对医院制度建设的启示。

一、中国公立医院法人治理结构改革概况

1.相关概念

公立医院治理是关于政府、公立医院、公立医院管理者的职责、权利和义务的制度

化安排。如果管理者不断追求所有者目标，说明存在好的治理。因此，治理结构是

将公立医院外部运行压力（包括政府的管理目标和市场的压力）向医院内部管理传

递的关键环节。

国际上公立医院治理大致可以分为四种类型：预算制、自主化、法人化和私有化。

然而，各国主要采取的是自主化和法人化改革模式。公立医院自主化是指公立医院

仍然保持国家所有，政府对公立医院不同程度地下放经营权，医院拥有部分剩余索

取权（收支结余留用）。公立医院法人化是指最终所有权仍保留在公共部门，医院

成为具有法人组织结构的独立法人实体，并拥有更大的剩余索取权，能够独立承担

法人的财务风险。公立医院法人治理结构是为治理公立医院而在政府、医院理事会

和医院经营管理层之间形成的委托代理的权责关系的制度化安排。法人治理结构改

革是公立医院管理体制的微观基础，是医院体系微观机制的再造，它将使公立医院

拥有更大的自主权，并通过委托董事会实行法人治理而有利于政府落实对公立医院

的问责。公立医院法人治理结构改革属于“政事分开”的范畴，属于医院制度的改

革。“管办分开”是政府部门之间的职能和权责划分，属于政府管理体制改革。但

是，如果履行办医职能的机构被赋予事业单位法人地位，则这种管办分开也具有了

法人化改革的意义，它成为管理机构法人化的改革形式，而在这种形式下，管理机

构与医院之间往往采取下放经营权的自主化改革。

2.改革的一般情况

1980年代以来的公立医院改革，提高了医院的运行绩效，但是缺乏规范化的公立

医院自主化和法人化的治理规则。1990年代以来，地方政府自发探索的公立医院

法人治理结构改革，主要参照了公司法人治理的做法，并且为解决筹资问题与私人

资本合作，采取按股分红的做法获取投资回报。这些做法不符合公立医院的公益属

性，违背了医疗机构分类管理的政策。

在目前的管理体制下，少数接受境外捐赠资金建立的公立医院借鉴非营利组织的法

人治理结构，由地方政府委托董事会行使所有者权利对医院管理者问责，有的受到

体制束缚，不得不向传统体制回归，由决策型董事会转变为咨询型董事会，董事会

对院长的直接问责作用减弱；有的则不断借鉴完善非营利组织的法人治理，但是，

由于缺乏法律保障，仍旧会受到现行体制的制约，不得不依靠医院管理者与政府之

间的良好人际沟通得以持续实施。

我国公立医院法人化的形式包括单个公立医院法人化治理（如浙江东阳市人民医院、

成都武侯区人民医院）、公立医院管理机构法人化治理（如上海申康医院发展中心、

无锡市医院管理中心）两个类型。而政府设立医院管理局则仅仅是政府举办和监管

公立医院的职能划分，没有涉及医院的法人治理结构改革。

二、浙江东阳市人民医院法人治理结构改革实践

（一）改革背景

东阳市人民医院是一所三级乙等综合性医院。1993年以境外捐资为契机，医院开

展了管理体制和运行机制的改革。经过近20年的积极推进和不断完善，形成了具

有现代医院特征的新体制机制，为市场经济条件下公立医院治理机制改革提供了较

为成功的案例。

1991年，东阳籍旅台人士王惕吾先生向东阳捐资1000万美元，建设当地的巍山

医院和市急救中心。这是当时全国最大数额的个人对医院捐资，社会反响强烈，浙

江省委、省政府主要领导对其捐资义举给予了高度评价。1993年4月，医院建成

投入运行，同年9月，捐资方提出医院要建立法人治理结构。为了不辜负捐资者

的爱国爱乡之情并办好医院，东阳市委和市政府根据捐资方制定的医院法人治理结

构方案，开始进行医院管理体制和运行机制的改革探索。

（二）章程的建立过程及主要内容

1993年9月，东阳市委、市政府出台了《关于东阳市人民医院（急救中心）、巍

山医院管理体制改革的意