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国企混合所有制改革应分类推进

黄群慧《光明日报》（2014年11月17日 11版）

积极发展混合所有制经济是推进经济体制改革、完善基本经济制度的必然要求。作为我国经济发展龙头的国企，理应以排头兵的姿态破除阻碍，率先垂范。

经过30多年的改革，我国混合所有制经济发展取得了很大成就，但国企母公司及二级以上公司层面的混合所有制改革，总体上成效还不显著，绝大部分还是国有独资。之所以如此，除了民营企业自身发展实力不够、法律体系和市场环境不完善等原因外，对国企的使命存在“认识误区”和国企领导人存在“身份障碍”是两个主要原因。

一方面，国企大多被认为承担着重要的国家政策使命，不适合民资介入的股权多元化。使命是企业的价值取向和事业定位，国企存在的一个重要理由是要承担“国家使命”。但近些年的实践表明，对国企而言，其不仅要承担提供公共服务之类的“公共政策使命”，同时被要求实现国有资产保值增值的“盈利性使命”。为此，企业就有动机寻求一切机会盈利，包括利用行政资源获取垄断地位或者进入利润率高而非事关国计民生的行业等。这就使得国企陷入赚钱和不赚钱两难的尴尬境地——不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害市场公平和效率。问题的关键是要具体界定每家国企的使命和功能，区分其“盈利性使命”和“公共性使命”。

另一方面，国企领导人的行政级别成为阻碍国企推进混合所有制改革的“身份障碍”。按照现行的国企领导人管理制度，无论是董事会成员、党组织班子、监事会主席，还是经理层，都基本上按照行政级别进行管理，并保留国企领导人员与国家党政干部交流任职的通道。同时，为调动国企领导人的积极性，按照市场经济体制要求，建立了针对国企领导人员的市场化薪酬激励制度，国企领导人可享受市场化的工资水平。这意味着国企领导人同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色。这种具有行政级别的管理制度使得国企领导人无法成为职业经理人，从而也难以建立规范的现代企业制度和公司治理结构，进而影响国企向混合所有制方向改革。

要避免“使命冲突”，破除“认识误区”，就要准确界定不同国企的功能，对国企实施分类改革治理。具体来说，应将国企划分为三类：“公共政策性企业”“特定功能性企业”和“一般商业性企业”。

“公共政策性企业”是带有公共性或公益性的特殊国企，股权结构是国有独资，具体监管方法是“一企一制”“一企一法”，确保企业活动始终以实现社会公共利益为目标，这类企业数量少，但从长远看是国有资本投资和管理的重点；“一般商业性企业”即竞争性国企，它以营利性为目标，其股权结构是多元化的，具体监管完全按照公司法规定，现有大部分国企应属这类；“特定功能性企业”具有混合特征，其承担一种特定的国家功能，而该功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动营利为基础，其股权结构是国有控股的股权多元化，需要有具体行业方面的法律来监管。

对于定位为“一般商业性企业”的国企，要大力引入民营资本，发展成混合所有制企业，部分国有资本可以退出转而投向国家的其他公益性活动；对于定位为“特定功能性企业”和“公共政策性企业”的国企，要积极主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域，在公共服务和国家战略方面作出更大贡献。从顺序上看，通过推进国企战略性调整，首先实现“一般商业性企业”的混合所有制改革，在未来进一步实现“特定功能性企业”的混合所有制改革。

在分类推进国企战略性调整的同时，还应完善国企领导人管理体制，由“集中统一管理”逐步转向“分层分类管理”。具体而言，可将国企领导人员划分为两类角色。

一类是“党政官员”角色。国企集团公司的董事长及董事会主要成员、党组织领导班子成员，整体上市公司的党组织领导班子成员、派出董事和内设监事会主席等，应界定为这类角色。这些人员由上级党组织和国有资产监管部门管理。在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，享有相应行政级别，选用、晋升和交流都可以通过行政方式和渠道实现；在激励约束方面，应该和党政官员基本类似，但考核以企业整体经营发展和功能实现程度为标准，激励以行政级别晋升为主，报酬可以略高于同级别的党政官员，但不能完全采用市场化的激励机制，不能享受过高年薪和股权激励。

另一类是“企业家”角色。国企中大量的经理人员，包括母公司层面的经理团队以及各子公司层面的董事会成员和经理团队等都属于这类角色。这类人员是职业经理人，由董事会进行管理，应按照市场化办法选用和激励约束。在选用上，这类人员需要在职业经理市场上通过竞争性的办法由董事会进行选聘；在激励约束方面，考核以市场化的经营业绩为标准，董事会按照市场标准给予其薪酬待遇，采用市场化的薪酬结构和水平，可以实施相应的股权激励制度，但原则上不能再享有相