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.第九章政策过程与政策分析方法

.第一节政策过程

.一、政策议程建立

.二、政策方案形成

.三、政策决定

.第一节政策过程

.一、政策议程建立

.二、政策方案形成

.三、政策决定

.四、政策执行

.五、政策评估

第一节政策过程政策过程

政策议程建立政策方案形成政策决定政策执行政策评估

行政决策是个复杂的过程。其中存在许多机构、部门、个人间的相互作用，可能在若干

阶段上渐次展开，不同阶段环环相扣，构成政府行动与社会问题间的往复循环。因此，“政

策过程”这个概念就是要求用动态观点认识和分析行政决策，并揭示其中的复杂性。大多数

学者将政策过程分为五个阶段，即政策议程建立、政策方案形成、政策决定、政策执行与政

策评估。

一、政策议程建立

议程建立是政策过程的第————阶段，决策者需要辨认什么是政策问题，并依据某种

标准，对问题的轻重缓急做出排序。初看似乎并无需要讨论的价值。总是出现了问题，才需

要决策，因此，决策者必然清楚要解决什么问题。但实际情况可能比想象的要复杂得多。从

不同的

角度看问题可能完全不同。把什么问题纳入议程，把它看作什么性质的问题，这对后面的决

策阶段有重要影响。因此，议程建立实际上是整个政策过程中最重要的。

(一)政策问题的确认

政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。是人们的价值、

观念、利益或生存条件遭到威胁或损害而出现的问题；社会问题是由于社会关系或环境失调，

使社会全体或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍。也有人解释为，政策问题是那些

引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是状况的改善或矫正。

(二)建立议程的途径

政策议程的建立是复杂的过程。各种问题能否进入正式的政策议程，取决于各种力量的

交互影响力。一般来说，公众关心和讨论的各种问题叫公众议程，进入决策程序并被正式提

出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。综观各国情况，进入制度议程的途径大致

有三种：

(1)外在发动型：常由政府以外的社会团体或公众提出，首先成为公众议程，引起广泛

讨论或较大反响，然后以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。

(2)政治动员型：常由最高领导集团或政治领袖提出，自上而下地形成各级政府的基本

政策议程，再向外扩散成为社会公众接受和认可的议程；

(3)内在发动型：常是某一政府部门或某一层级的政府首先提出，并被采纳为政府的正

式议程。

.以上三种途径无优劣之分，不同的制度背景、环境条件、历史传统，以及不同的问题

性质，均导致不同的途径。许多调查材料显示，特定时期的公众议程和政府议程，可能不同。

亦即公众认为最重要的问题，政府未必认为最重要。

二、政策方案形成

第二个阶段是政策方案形成。问题被列入议程后的任务是为解决问题寻找一系列政策方

案，从中选择最恰当的、最符合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。

政治生活的复杂性决定了政策问题必然牵涉很多方面的利益和行为。为此，制订方案时

必须遵循以下原则：

1．信息性原则，掌握充分的信息是分析解决问题的基础。政策问题是具体的，政策方案必

须基于信息的可靠性、准确性和广泛性。

2.系统性原则，任何一个政策问题都不是孤立的，与其他问题相互关联，形成相互交织的

网络和系统。

3．预见性原则，问题的程度、大小、性质、影响的深度和广度都可能发生了变化，因此，

方案的制订要有较强的预见性和适应性。

4.灵活性原则，政策方案是针对某一时期某一问题所提出的，一旦正式成为公共政策，它

将具有强制约束性，即具备某种刚性。然而，突发或紧急情况的出现会对政策造成挑战。

5．可行性原则

政策方案应是竞争择优的，“优”的标准需要综合政策目标、社.政策方案应是竞争择优

的，“优”的标准需要综合政策目标、社会收益、执行可能等标准来评价，评价的过程应有

充分的公开性和竞争性。仅由少数领导或少数部门提出政策方案，然后就强制推行，这种方

法不可取。

决策的科学化和民主化。一般来说，最终决策权需要集中，但为使这种集中不走向偏颇，

就要有一个对各种方案进行广泛讨论、咨询的过程。首先划定政策涉及的对象和范围，一方

面公开咨询，另一方面把政策方案的制订交由负责任的团体和组织制订，然后通过公开、公

正的程序提交决策部门。

政策方案的来源是可以多元化的，它比政府某部门独立操作可能更能产生效益和权威，

也是政策过程民主化的一种措施。针对政策形成，我们强调的是解决办法之