论中国政府收入分配职能的重新定位.docx

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论中国政府收入分配职能的重新定位

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收入分配是现代市场经济中政府的三大职能之一，也是政府调节收入分配差距的主要政策手段。西方权威的公共经济学教科书把政府收入分配职能理解为把一些人的钱分配给另一些人。这种理解实际上是把收入分配职能视为在社会阶层之间进行转移支付，即居民收入再分配。然而，目前中国政府的收入分配职能，实际上重点并不在于居民收入再分配，而在于宏观的国民收入分配。这种形式的收入分配职能是适应计划经济的，与市场经济的要求有一定距离，因此不能担当调节收入分配差距的重任。本文将对中国目前的政府收入分配职能进行理论和现实的分析，并探讨政府收入分配职能重新定位的方向。

一“国家分配论”对政府收入分配职能的定位

“国家分配论”是中国财政理论界的主流学派，这个学派在收入分配职能上的观点也基本代表了中国政府职能目前的实际情况。此学派认为，财政的本质是“为建立合理的国民经济结构和社会结构，实现以最少劳动耗费取得最大经济效益，不断满足人们需要，对社会产品和国民收入进行的有计划分配与再分配”[1]。依据这个原则，财政职能可分为分配、调节、监督三部分，其中分配职能是基础，而分配职能实际上是为“建立合理的国民经济结构和社会结构”服务的。这就是说，这里所指的分配并不等于调控收入差距的再分配，而是从宏观角度对整个国民收入的分配和再分配。国民收入分配是政府收入分配职能的组成部分，对这一点，东、西方的学者都没有异议。但是，“国家分配论”所说的分配，与市场经济所要求的收入分配职能有较大差距，具体表现在：

1.在市场经济中，政府的收入分配职能应定位于对居民收入进行再分配，不涉足生产要素的分配领域

市场经济中政府有资源配置、收入分配和稳定三大职能，其中收入分配职能只进行生产成果的分配，而资源配置职能则进行生产要素的分配。这样，尽管政府的某些资本支出从整个国民收入的角度看也是对财政收入的“再分配”，但它却属于政府的资源配置职能，即市场经济中政府的资源配置、收入分配两大职能是分开的。在这个前提下，政府的收入分配职能实际上只能起到社会公平的作用，从而就没有对国民收入进行“分配和再分配”的职能。

我们可以具体说明政府支出在国民收入分配中的地位及其所体现的收入分配职能和资源配置职能。无论在公有制还是在私有制条件下，市场经济中的企业、居民等经济主体，都是独立决策的生产者和消费者，他们的要素收入的初次分配也应该在这些经济主体的内部展开，政府部门不能直接介入要素收入的初次分配，政府征税纯属收入再分配行为。所以，宏观的国民收入初次分配是政府不能直接干预的，政府只能通过税收和财政支出干预国民收入的再分配。然而，在市场经济中，政府经济职能也不能完全覆盖国民收入再分配。国民总收入（GNP）可以粗略地由三部分构成，即要素收入、间接税和折旧[2]。其中，企业的固定资产折旧实际上是企业收入的一部分。由于市场经济中的企业是自主经营、自负盈亏的主体，因此政府不能决定企业折旧基金的使用，从而就不能对其进行再分配。在剩余的两项中，间接税和对要素收入所征的直接税是政府财政收入的主要来源；政府要通过财政支出对征税得来的收入进行再分配。而政府财政支出实际上主要体现了两种职能：一是以生产性投资为主体的资源配置和稳定职能，这部分占财政支出的份额较小，例如发达国家仅占10%左右[3]；二是对个人收入分配进行调节的收入分配职能，即通常所说的福利性支出，这部分支出在发达市场经济国家中比重较大，处于主导地位。可见，市场经济中政府的收入分配职能，实际上仅限于对个人收入进行再分配。

2.“国家分配论”所说的分配，把重点放到了对国民收入进行“有计划的分配与再分配”

这里所说的分配和再分配，针对的不是个人收入，而是整个国民收入。政府通过财政支出进行的再分配，都被认为是政府的分配职能，而没有“资源配置”和“个人收入再分配”的划分。由于要考虑到“建立合理的国民经济结构”，所以政府收入分配职能的重点不是个人的收入分配，而是整个国民收入中消费、积累比例的划分。因为“分配”职能中的生产性投资支出和个人收入再分配两项，实际上与消费、积累相对应，这样，政府就可以通过对支出份额的控制，掌握全社会的消费、积累比例。特别是在计划经济时代，政府不仅参与国民收入的初次分配，而且部分参与国民收入的再分配。企业的利润、折旧都要上缴财政，生产性投资活动则由财政拨款支付；居民个人的工资收入额度，都要经过政府批准，这就使政府能够基本控制消费、积累的比例。改革以来，随着政府控制的放松，财政收入占国民收入的比重大幅下降，政府已不能控制全部国民收入的分配，但“国家分配论”仍然认为，财政的最基本职能是对一部分国民收入的分配，其他职能如资源配置、调节和监督等都是由这个基本职能